Allgemeines Verwaltungsrecht nach Detterbeck

Ist der Fall ein öffentlich-rechtlicher, dann entscheidet das Verwaltungsgericht. Ist er ein Privaterrechtlicher, dann entscheidet das Zivilgericht.

Bei öffentlich-rechtlichem Handeln hat der Bürger möglicherweise einen Amtshaftungsanspruch gegen den Staat, bei privatrechtlichem Handeln greifen andere Ersatzansprüche.

Das Verwaltungsverfahrensgesetz wird nur bei öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeiten der Behörden angewandt

Verwaltungsakte als wichtigstes Handlungsinstrument der Behörden werden nur auf öffentlich-rechtlichem Gebiet angewandt

Verträge gibt es sowohl öffentlich-rechtliche, als auch private

Der öffentlich-rechtliche Fall ist dann verwaltungsrechtlich, wenn er nicht verfassungsrechtlicher Art ist.

An den Rechtsvorschriften, die zu öffentlichem- oder Privatrecht gehören können.

An den Rechtsakten, also welche Handlungen der beteiligten Parteien dem öffentlichen Recht oder Privatrecht zugeordnet werden können.

Am gerichtlichen Rechtsstreit, der öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sein kann.

Die Subordinationstheorie (Über-Unterordnungs-Theorie)

Die Sonderrechtstheorie (Zuordnungstheorie, modifizierte Subjektstheorie)

Die Subordinationstheorie oder auch Über-Unterordnungstheorie ist eine Herangehensweise, um einen Fall öffentlichem- oder Privatrecht zuzuordnen.

Sie besagt, dass wenn zwischen Staat und Bürger im konkreten Fall ein Über-Unterordnungsverhältnis besteht, dann sind staatliche Rechtsakte öffentlich-rechtlicher Natur. Das gleiche gilt für die Rechtsstreitigkeiten für dieses Rechtsverhältnis. Bei einem Gleichordnungsverhältnis sind beide dagegen privatrechtlicher Natur.

Beispiel: Ein Polizist spricht gegen einen Bürger einen Platzverweis aus.

Eine Behörde erlässt einen Gebührenbescheid gegen einen Bürger

Behörden können in einigen Fällen auch dann öffentlich-rechtlich handeln, wenn ihnen die Bürger nicht eindeutig untergeordnet sind.

Beispiel: Gewährung von Subventionen (durch Verwaltungsakt)

Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge nach dem Prinzip Angebot und Annahme oder sogar koordinationsrechtliche Verträge.

Andersherum kann die Behörde auch privatrechtlich handeln, wenn ein Über-Unterordnungsverhältnis besteht.

Beispiel: Ein Bürger betritt das Rathaus, um sich von den kalten Wintertemperaturen aufzuwärmen. Dort benimmt er sich daneben und wird daraufhin vom Bürgermeister mit einem Hausverbot hinausgeworfen.

Die Sonderrechtstheorie wird herangezogen, um Fälle öffentlichem- oder Privatrecht zuzuordnen.

Sie besagt, dass wenn Rechtsvorschriften dem öffentlichen Recht zugehören und im Anwendungsfall einen Träger öffentlicher Gewalt berechtigen oder verpflichten, dann liegt ein öffentlich-rechtlicher Fall vor.

Sind nur andere Rechtsvorschriften relevant, dann gehört er zu privatem Recht.

Hinzu kommen muss aber auch, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften den Staat in spezifisch hoheitlicher Funktion binden.

Entscheidend ist dabei: Welche Vorschriften sind streitentscheidend? Sind diese öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich?

Beispiele:

Eine Polizeiddienststelle kauft schlechte Bleistifte bei einem Schreibwarenhänlder und weigert sich nach Gebrauch diese zu bezahlen.

Eine hessische Stadt betreibt ein Schwimmbad. Ein hessischer Badegast erhält vom Bademeister einen Verweis wegen ungebührlichen Verhaltens, der ihm auch bis auf Weiteres den Zutritt untersagt. Am nächsten Tag klagt der Badegast beim Verwaltungsgericht auf Zutrittsgewährung.

Sie ist nur praktikabel, wenn eindeutig ist, welche Rechtsvorschriften streitentscheidend sind.

Sie ist eine veraltete Theorie, um zwischen öffentlichem- und Privatrecht zu unterscheiden.

Sie fragt dabei danach, ob die Rechtsvorschriften dem öffentlichen Interesse oder dem Individualinteresse dienen.

Sie ist aber nicht mehr praktikabel, weil viele privatrechtliche Vorschriften auch dem öffentlichen Interesse dienen, z.B. familienrechtliche Vorschriften.

Wenn nur tatsächliches Handeln des Staates in Rede steht. Allein, dass ein Träger öffentlicher Gewalt gehandelt hat, ist kein zwingendes Argument. Hier ist der Zweck, der mit der Tätigkeit verfolgt wird ausschlaggebend und auf den Gesamtzusammenhang der Tätigkeit.

Beispiele:

Ein Polizist verursacht auf einer Dienstfahrt mit dem Dienstfahrzeug einen Unfall ohne Blaulicht.

Ein Behördenleiter behauptet anlässlich von Verkaufsgesprächen die Unwahrheit über den Vertreter der Ware.

Ein Moderator eines öffentlich-rechtlichen Senders stellt ehrverletzende Behauptungen über ein Privatperson auf.

Nach dem Tod eines Beamten bezahlt der Staat versehentlich weiterhin die Bezüge auf das Konto des Verstorbenen.

Sie werden nach Maßgabe der Zweistufentheorie in einen öffentlich-rechtlihchen und einen privatrechtlichen Teil gegliedert.

Man kann zunächst einmal geschriebenes von ungeschriebenem Recht unterscheiden.

Beim geschriebenen Recht gibt es:

- Formelles Verfassungsrecht (Grundgesetz und Landesverfassung)

- Formelle Gesetze (Erlassene Gesetze von Bundes- und Landesparlament)

- Materielle Gesetze (generell-abstrakte Vorschriften über Rechte und Pflichten von Bügern, Rechtsverordnungen, Satzungen

- Verwaltungsvorschriften (generell-abstrakte Regelungen oder Anordnungen einer Behörde für die nachgeordneten Behörden oder unterstellten Verwaltungsbediensteten.

Ungeschriebenes Recht

- Gewohnheitsrecht (wenn etwas nicht als Recht formuliert ist, aber über längere Zeit allgemein anerkannt praktiziert wird und als Recht formuliert werden könnte)

- Ungeschriebenes Verfassungsrecht (Grundsätze und Leitideen, die aus den Rechtssätzen der Verfassung entwickelt werden können, z.B. Verhältnismäßigkeitsprinzip)

- Allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts (Konkretisierte Rechtsregeln, z.B. Verwaltungsakte aufheben, Ermessensgrundsatz)

- Richterrecht (Rechtsprechungsgrundsätze der Richter um lückenhaftes Recht auszulegen, eig. keine Rechtsquelle)

Europäisches Unionsrecht = EU-Recht

Bundesrecht (Verfassungsrecht - Formelle Bundesgesetze - Rechtsverordungen - Satzungen)

Landesrecht (Landesverfassungsrecht - Formelle Landesgesetze - Rechtsverordungen - Satzungen)

Manu: Wenn z.B. ranghöhere neue Gesetze erlassen werden, die rangnierigeren widersprechen, dann werden letztere ungültig. Bei ranggleichem Recht geht das jüngere dem älteren und das speziellere dem allgemeinerem Recht vor.

Zwei Grundprinzipien: Nichtigkeit  und Vorrang nur rechtmäßiger Rechtsnormen, evtl. nachträgliche ex-tunc-Wirkung

Der Beamte hat die Amtspflicht zu rechtmäßigem Verhalten. Das spricht für eine Prüfungspflicht der Person in ihrem Zweifelsfall.

Wegen Art. 20.3 GG kann man den Beamten nicht grundsätzlich zur Anwendung oder Nichtanwendung verpflichten, denn der Beamte ist an das Gesetz gebunden.

Außerdem muss nach § 63.2 BBG der Beamte seine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen unmittelbar seinem Vorgesetzten melden.

Praktisch kann er jetzt also die Anwendung vorläufig aussetzen und den Vorgesetzten um eine dienstliche Anordung ersuchen.

Bei sofortigen Entscheidungen ist der Beamte zur Anwendung und Nichtanwendung berechtigt, trägt aber das rechtliche Risiko.

Nach § 63.1 BBG  kann man sogar auf die prinzipielle Pflicht zur Nichtanwendung rechtswidriger Rechtsvorschriften schließen.

Eine andere Frage ist aber, ob der Beamte schuldhaft gehandelt hat. Hierbei sind die ersichtlichen Anhaltspunkte und die sorgältig geprüfte und vertretbare Rechtsansicht ausschlaggebend.

Primäres EU-Recht:

- Gründungsvertrage: EUV, AEUV und die EU-Grundrechtecharta

- Gewohnheitsrechtliche Rechtssätze und ungeschriebenen Rechtssätze des EU-Rechts (Zusammenschau der Mitgliedsstaaten vom EuGH)

Sekundäres EU-Recht (von EU-Organen erlassen)

- Verordnungen (für jedermann verbindlich)

- Richtlinien (mit Zielvorgaben für Mitgliedstaaten, nicht für deren Bürger, aber mittelbare Wirkung, Mitgliedstaat wandelt sie in nationales Gesetz um)

Sie regeln wichtige Teilbereiche der Behördentätigkeit. Es handelt sich um wichtige Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts.

Der Anwendungsbereich ist allerdings eingeschränkt:

- auf öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit

- Vorrang anderer Rechtsvorschriften (formelle Gesetze und Rechtsverordnungen)

- bestimmte Juristische Personen und Behörden sind ausgenommen

- Beschränkung auf Behördentätigkeiten, die nach außen wirken, nicht lediglich interne Verwaltungsverfahren.

Unmittelbare Staatsverwaltung bedeutet, dass der Staat die Verwaltungsaufgaben durch seine eigenen Behörden erfüllt. z.B. Umweltbundesamt oder Finanzamt.

Mittelbare Staatsverwaltung bedeutet, dass der Staat die Verwaltungsaufgaben auf rechtsfähige Verwaltungseinheiten überträgt, die damit dem Staat zugerechnet werden, aber auch rechtlich selbständig sind und eigene Rechte gegenüber Bund und Ländern haben, z.B. Gemeinden, Bundesrechtsanwaltskammer

Nicht der Bedienstete selbst und auch nicht seine Behörde, sondern sein Verwaltungsträger (Rechtsträger, meistens juristische Personen).

Juristische Personen sind fiktive Rechtsgebilde (Zweckgebilde der Rechtsordnung) mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie sind damit selbst Träger von Rechten und Pflichten und können selbst klagen und verklagt werden.

Je nachdem durch welches Vorschriften, die Rechtsverhältnisse der juristischen Person geklärt sind, handelt es sich dabei um eine juristische Person des Privatrechts oder eine juristische Person des öffentlichen Rechts.

Es gibt drei Arten von juristischen Personen des öffentlichen Rechts:

- Körperschaften

- Anstalten

- Stiftungen

Es handelt sich dabei um Organisationen, die mitgliedschaftlich verfasst wurden, aber unabhängig vom Wechsel der Mitglieder sind. So gibt es

Gebietskörperschaften: Gemeinden und Gemeindeverbände, Länder und Bund. Mitglied ist, wer seinen Wohnsitz oder Geschäftssitz dort hat.

Personalkörperschaften: Rechtsanwaltskammer, Ortskrankenkasse, staatliche Universität. Die Mitgliedschaft richtet sich nach bestimmten individuellen Eigenschaften.

Realkörperschaften: Jagdgenossenschaften. Die Mitgliedschaft knüpft an Eigentum oder Besitz an.

Verbandskörperschaften: Kommunale Zweckverbände, wie die Abfallbeseitigungsverbände oder Planungsverbände. Mitglieder sind nur juristische Personen.

Es handelt sich um Organisationen, die mit Personal- und Sachmitteln ausgestattet sind. Sie haben selbst keine Mitglieder, sondern nur Benutzer. Beispiele:

- Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten

- Sparkassen

- Hessische Studentenwerke

- kommunale Schulen Stadtwerke und Krankenhäuser gehören auch zu den öffentlich-rechtlichen Anstalten sind aber nichtrechtsfähig, das heißt nur organisatorisch selbständig, rechtlich aber Teil eines anderen Verwaltungsträgers

Dabei handelt es sich um rechtsfähige Organisationen, denen ein Stifter Vermögenswerte (Kapital oder Sachwerte) zweckgebunden zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben übertragen hat. Stiftungen haben weder Mitglieder noch Benutzer, sondern nur Nutznießer. Beispiele:

- Stiftung Hilfswerk für behinderte Kinder

- Bundeskanzler Willy-Brandt-Stiftung

- Stiftung Preußischer Kulturbesitz

Beliehene sind Privatpersonen (natürlich oder juristisch des Privatrechts), denen durch Hoheitsakt für einen längeren Zeitraum die Befugnis eingeräumt worden ist, bestimmte Verwaltungskompetenzen im eigenen Namen und in eigener Verantwortung unter Inanspruchnahme der öffentlich-rechtlichen Handlungsformen auszuüben. Beispiele:

- Bezirksschornsteinfeger

- die Sachverständigen des TÜV

- Notare

- Luftfahrzeugführer

- Seeschiffahrtskapitäne

Sie sind damit Verwaltungsträger der mittelbaren Staatsverwaltung und handeln meistens öffentlich-rechtlich und im eigenen Namen. Im Ausnahmefall handeln sie im Namen des beleihenden Verwaltungsträgers, nur dann sind die Klagen nicht gegen sie selbst zu richten.

Behörden kann man einerseits materiell (funktionell) definieren, siehe Verwaltungsverfahrensgesetz § 1: Eine Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Also auch: oberste Bundesorgane oder natürliche Personen. Beispiele:

- Bundespräsident bei der Beamtenernennung

- Natürliche Personen, wenn sie als Beliehene Verwaltungsaufgaben erfüllen.

Eine Behörde kann man aber auch im formell-organisatorischen Sinne definieren. Demnach sind sie Einheiten, mithilfe derer juristische Personen des öffentlichen Rechts Verwaltungsaufgaben erfüllen. Achtung Unterscheidung: Juristische Person und Behörde! Beispiele:

- Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde

- Regierungspräsidium als mittlere Verwaltungsbehörde des Landes

- Finanzamt als untere Sonderbehörde des Landes

- Ministerium als oberste Landesbehörde

Das Amt ist die kleinste Verwaltungseinheit und beschreibt den Aufgabenbereich der öffentlichen Verwaltung, die einer Person übertragen ist.

Die natürliche Person, der das Amt übertragen worden ist, nennt man Amtswalter.

Das Amt existiert in organisatorische Hinsicht auch ohne einen Amtswalter. Behörden dagegen bestehen in aller Regel aus mehreren Ämtern und besitzen im Verhältnis zum Bürger im Unterschied zum Amt eine Außenzuständigkeit. (eine Behörde ist damit auch beteiligtenfähig und Klagegegner, ein Amt nicht)

Beispiel: In einer Gemeinde ist der Bürgermeister oder Gemeindevorstand die Behörde und untergliedert seine Aufgaben in mehrere Dezernate (Gesundheit und Umwelt, Bauplanung), die sich wiederum in einzelne Ämter untergliedern. Erlässt jetzt das Ordnungsamt einen Gebührenbescheid, handelt es sich um einen Verwaltungsakt des Gemeindevorstands bzw. Bürgermeisters.

Organe sind Einrichtungen, die organisatorisch selbständig sind, aber juristischen Personen eingegliedert sind. Sie nehmen Zuständigkeiten und Befugnisse der juristischen Person wahr.

Begrifflich sind sie den Behörden gleichgestellt, da Verwaltungsträger durch ihre Behörden handeln. Aber nicht alle Organe sind Behörden im formell-organisatorischen Sinn, im Bereich der Vewaltung besteht aber kein Unterschied. 

Beliehene bilden dabei eine Ausnahme, die formell-organisatorisch keine Behörde sind. Organe sind sie allerdings auch nicht, da sie nach außen hin als selbständiger Verwaltungsträger auftreten. Beispiele: 

- Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundespräsident als Organe der Bundesrepublik Deutschland

- Landratsämter, Finanzämter als Organe der Länder

- Gemeinderat, Bürgermeister als Organe der Gemeinde

Bundesverwaltung:

Man unterscheidet hier zwischen der unmittelbaren und mittelbaren Bundesverwaltung.

Die Aufgaben der unmittelbaren Bundesverwaltung werden von Bundesbehörden wahrgenommen. Es gibt die: 

Obsten Bundesbehörden, die keiner anderen Bundesbehörde untergeordnet sind und für das ganze Bundesgebiet zuständig sind. Beispiele: Bundeskanzler, Bundesministerien, Bundesrechnungshof.

Bundesmittelbehörden, die einer obersten Bundesbehörde nachgeordnet sind und nur für einen Teil des Bundesgebietes zuständig sind. Beispiele: Wasser und Schiffahrtsdirektionen, Wehrbereichsverwaltungen.

Bundesunterbehörden, die einer Bundesmittelbehörde nachgeordnet sind. Beispiele: Wasser- und Schiffahrtsämter, Hauptzollämter, Kreiswehrersatzämter

Außerdem gibt es noch Bundesoberbehörden, die ebenfalls einer obersten Bundesbehörde nachgeordnet, aber für das ganze Bundesgebiet zuständig sind. Beispiele: Bundespolizeipräsidium, Umweltbundesamt, Bundeskriminalamt, Statistisches Bundesamt, Bundeskartellamt

Die Mittelbare Bundesverwaltung besteht aus den rechtlich selbständigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die Aufgaben der Bundesverwaltung erfüllen und dabei der Bundesaufsicht unterliegen. Beispiele: Bundesrechtsanwaltskammer, Deutsche Bundesbank

Landesverwaltung:

Auch hier gibt es die Unterscheidung in unmittelbare und mittelbare Landesverwaltung.

Die Aufgaben der unmittelbaren Landesverwaltung werden von den Landesbehörden wahrgenommen:

Die obersten Landesbehörden: Ministerpräsidenten, Landesministerien, Landesrechnungshöfe

Höhere oder obere Landesbehörden = Landesmittelbehörden: Regierungspräsident, Bezirksregierungen

Untere Landesbehörden: Landratsämter

Der obersten Landesbehörde nachgeordnet sind außerdem die Sonderbehörden, die für ganz bestimmte Verwaltungsaufgaben zuständig sind.

Zu den höheren Sonderbehörden zählen: Oberschulämter, Oberfinanzdirektion, Forstdirektionen

Zu den unteren Sonderbehörden zählen: Schulämter, Finanzämter, Forstämter, Gewerbeaufsichtsämter, Straßenbauämter

Die mittelbare Landesverwaltung zeichnet sich wieder dadurch aus, dass sie aus juristischen Personen besteht, die Aufgaben der Landesverwaltung erfüllen und dabei der Landesaufsicht unterliegen. Beispiele: Gemeiden, Kreise, staatliche Hochschulen, Ärztekammern, Landesrundfunkanstalten...

Daneben gehören auch die Beliehenen und privatrechtlich organisierten Verwaltungsträger zur mittelbaren Landesverwaltung, wenn sie Aufgaben der Landesverwaltung wahrnehmen.

Grundsatz der Bestimmtheit, Vorhersehbarkeit und Messbarkeit des Verwaltungshandelns

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Grundsatz der Gleichbehandlung und Willkürverbot

Grundsatz von Treu und Glauben und Verbot unzulässiger Rechtausübung

Grundsatz des Vertrauensschutzes

Grundsatz des Koppelungsverbots

Gebot des Gemeinwohlbezuges

Effizienzgebot

Verwaltungshandeln muss für den Bürger vorhersehbar und messbar oder mit anderen Worten inhaltlich bestimmt sein.

Diese folgert sich aus dem Rechtsstaatsprinzip Art. 20 (3), Art 28 (1) GG

Je belastender dabei eine staatliche Maßnahme für einen Bürger ist und je stärker ihre grundrechtlichen Auswirkungen sind, desto höhere Anforderungen sind an ihren Grad der Bestimmtheit zu stellen. Ein Ausmaß dafür gibt es jedoch nicht. Zudem dürfen Gesetzgeber und Verwaltung unbestimmte Rechtsbegriffe in Verordnungen und Satzungen verwenden.

Jedes belastende staatliche Handeln muss verhältnismäßig sein. Grundrechte dürfen nur soweit eingeschränkt werden, wie es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist. Es geht also um den Zweck und seine Mittel.

Bei der Überprüfung geht es also um die Frage, ob der Staat in die Rechte der Bürger unverhältnismäßig eingegriffen hat oder ob sein Eingriff rechtmäßig gewesen ist. Die Prüfung erfolgt in vier Schritten: 

1. Die Zweckprüfung: Ist der Zweck rechtmäßig? Bei der Gesetzesanwendung darf der Staat dann auch nur diesen Zweck verfolgen.

2. Geeignetheit: Ist das Mittel geeignet, um dem angestrebten Zweck zu dienen? Es ist nur dann ungeeignet, wenn es den Zweck in keiner Weise fördert, nicht wenn es einfach "nur" ein effektiveres Mittel gäbe.

3. Erforderlichkeit: Die Maßnahme ist erforderlich, wenn es kein milderes, aber ebenso wirksames Mittel gibt. Ein milderes Mittel müsste aber ebenso effektiv und zudem natürlich rechtmäßig sein. Der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers besagt außerdem, dass hier ein eindeutig effektiveres und weniger belastendes Mittel gefunden werden muss.

4. Angemessenheit: Es wird zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe abgewägt. Dabei muss eine Grenze der Zumutbarkeit gewahrt werden. Wiederum muss die Maßnahme für die Betroffenen ersichtlich schwerer wiegen als das verfolgte Interesse für die Allgemeinheit. Es besteht Argumentationsspielraum.

Fällt ein Gesetz bei einer dieser vier Stufen durch, dann sind die folgenden Schritte ebenso nicht erfüllt und es muss nicht weiter geprüft werden.

Bei einer Dritt- oder Doppelwirkung, bei der eine Partei begünstigt und die andere dadurch belastet wird, ist zu prüfen, ob überhaupt in die Rechte der letzteren Partei eingegriffen wird.

Wenn es gesetzliche Vorschriften der Verwaltung gibt, die ein ganz bestimmtes Verhalten vorschreiben, dann ist die Verhältnismäßigkeit ebenso nicht zu überprüfen. In diesem Fall könnte nur noch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage unverhältnismäßig sein. Also wenn das Gesetz nicht verfassungsgemäß ausgelegt werden kann, dann ist es rechtswidrig.

Nach Art. 3 (1) GG darf die Verwaltung nicht willkürlich handeln, sondern muss sich in allen ihren Entscheidungen von sachlichen Gesichtspunkten leiten lassen. Sachfremde Erwägungen sind verboten.

Verwaltendes Handeln ist auch dann schon rechtswidrig, wenn es bei objektiver Betrachtung der Sache nicht mehr erklärbar ist.

Willkürliches Handeln setzt einen Handlungsspielraum voraus. (Ermessen)

Wenn die Verwaltung ihren Spielraum so gebraucht hat, dass dadurch eine Verwaltungspraxis entstanden ist oder wenn sogar Verwaltungsvorschriften existieren, dann muss die Behörde den Fall genauso behandeln wie bisher.

Es besteht ein Grundsätzliches Treue- und Vertrauensverhältnis zwischen Verwaltung und Bürger. Sollte eine der Parteien, dieses missachten, dann können Rechte und Pflichten nachträglich geltend gemacht werden.