Verwaltungsrecht des Kantons Zürich (Teil 1b)

• 85 KV: kantonales verfassungsmässiges Recht
  • Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig.
  • Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum.
  • Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen.
  • Der Kanton hört die Gemeinden rechtzeitig an
• Gemeindeaufgaben und Gemeindeautonomie bestehen im Kanton Zürich nach Massgabe der Gesetze.
• Subsidiaritätsprinzip (97 KV)
  • Die Gemeinden nehmen öffentliche Aufgaben selber wahr, wenn sie diese ebenso zweckmässig erfüllen können wie der Kanton.
  • Der Regierungsrat kann einer Gemeinde auf ihr Verlangen oder mit ihrer Zustimmung kantonale Aufgaben zur selbstständigen Erfüllung übertragen.
  • Er berücksichtigt dabei ihre Leistungsfähigkeit und entschädigt sie angemessen

• politische Gemeinden
• Schulgemeinden
• Kirchgemeinden
  • ggü staatlichen Behörden im Rahmen des kant. Rechts 
  • ggü kirchlichen Instanzen im Rahmen des innerkirchlichen Rechts 
• Zweckverbände (soweit sie Gemeindeaufgaben übernehmen)

• Befugt zum Erlass autonomer Satzungen
• Erlasse der Gemeindeversammlung bzw. des Gemeindeparlaments gelten als formelle Gesetze niederer Stufe wenn sie dem (oblig. od. fakultativem Refrendum unterstehen
• Verordnungen, die der Gemeindevorstand oder das Gemeindeparlament unter Ausschluss der Stimmberechtigen erlassen hat, sind wie Verordnungen der Kantonsregierung oder des kantonalen Parlaments zu qualifizieren:
  • müssen auf einer Delegation des kantonalen oder kommunalen Gesetzgebers beruhen
  • Ausnahme: reine Vollzugsverordnungen müssen nicht auf einer Delegation des kantonalen oder kommunalen Gesetzgebers beruhen

• Vollzug des kantonalen und eidgenössischen Rechts
• Autonomie besteht stets dann, wenn das übergeordnete Recht den Gemeinden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt
• Autonomie wird nicht nur duch den Spielraum des Gesetzes, sondern auch durch finanzielle Mittel(verwendung) beeinflusst.

• Gemeindeorganisation: sehr eingeschränkte Autonomie, vieles durch GG vorgeschrieben
• Ausübung der politischen Rechte: keine Autonomie (GPR) 
• Organisation der Gemeindebehörden: mehrheitlich in kantonalem Recht geregelt
• Zusammenarbeit zwischen Gemeinden: Autonomie (90 - 93 KV), insb. Zweckverbunde
• Finanzhaushaltsrecht: beschränkte Autonomie
  • Finanzpolitik möglich
  • Steurrecht mit Ausnahme des Steuerfusses kantonal vorgeschrieben

• Polizeiwesen
  • Rechtsetzungs- und Vollzugsaufgaben 
  • Gemeindeintern ist die Exekutive zuständig (74 I GG)
  • Polizeiverordnung dient Gewährleistung der öff. Ruhe und Ordnung
    • Erlasszuständigkeit gemäss Gemeindeordnung (vgl. § 158 GG)
  • Kommunale Polizei oder Beauftragung der Kantonspolizei
  • Möglichkeit des Antrags, dass Übertretungen auf kommunaler Basis geahndet werden (89 GoG --> Regierungsrat überträgt dann Befugnis von Statthalter)
• Bauwesen
  • Erlass von kommunalen Richtplänen und der Nutzungsplanung (= BZO)
  • Erlass von regionalen Richtplänen: Zweckverbände (§ 12 ff. PBG)
  • Erteilung von Baubewilligungen (§ 318 PBG) zwingend durch Baubehörde (= Gemeindevorstand oder besondere Baukommission (i.S.v. § 56/57 GG)
  • Erstellung und Unterhalt von kommunalen Strassen

• Bildungswesen
  • stark eingeschränkte Autonomie, da zahlreiche kantonale Erlasse (Bildungsgesetz, ..., und entsprechende Lehrpläne!) 
  • Besorgung des Schulwesens obliegt (soweit vorhanden) den Schulgemeinden
• Kulturwesen
  • grosse Autonomie, klassische kommunale Aufgabe
  • grosse Förderung insb. in Zürich und Winterthur
• Gesundheit
  • Viele Vollzugsaufgaben
  • Zweckverbände können zwar Spitäler betreiben, sind dabei durch die Vorgaben der kantonalen Spitalplanung gebunden.
• Bestattungswesen
• Sozialhilfe
  • Personen in Notlage (12 BV)
  • Zuständigkeit der Wohngemeinde

Öffentliche Dienste

• Versorgung: Wasser, Gas, Elektritzität, Abwasser, Abfall
• gewisse Autonomie, insb. hinsichtlich Organisation in Zweckverbänden

Öffentlicher Verkehr

• Zürcher Verkehrsverbund als kantonale Aufgabe. 
• Gemeinden können zwar eigene Leistungen anbieten, diese sind jedoch dann im Rahmen des ZVV anzubieten

Weitere Aufgaben der Gemeinde

• Aufgaben einer Gemeinde sind im kantonalen Recht nicht abschliessen aufgezählt
• 83 KV: politische Gemeinden nehmen alle Aufagen wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind
• Beispiele lokaler Aufgaben
  • Wohnbauförderung (sozialpolitisch, ebenso im Kanton)
  • Parkhäuser
  • Hallen-/Schwimmbäder

122 KV schreibt den Gemeinden einen "gesunden" Finanzhaushalt vor

• Gesetzmässigkeit
• Wirtschafltichkeit
• Sparsamkeit

Budget und Rechnung

• Transparenz
• Vergleichbarkeit
• Öffentlichkeit

Finanzhaushalt ist mittelfristig auszugleichen (für Gemeinden nach Gesetz ggf. kurzfristig), Budgetdefizite innert 5 Jahren abzubauen (123 KV)

Ausgabenplanung unter Berücksichtigung der Finanzierung und der langfristigen Auswirkungen (124 KV)

Verwaltungsvermögen und Sachen im Gemeingebrauch

• Dienen der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben bzw. der Nutzung durch Allgemeinheit
• Pfändbarkeit eingeschränkt

Finanzvermögen

• dient durch seine Erträge der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
• Anschaffung von Finanzvermögen dient i.d.R. der Kapitalanlage
  • Folglich keine "Ausgabe" i.S. des Finanzrefrendums, i.d.R. also keine Bewilligung durch die Stimmberechtigten erforderlich
  • Ausnahme: Immobilienerwerb, soweit Gemeindeordnung die Zuständigkeit nicht einer anderen Gemeindebehörde zuteilt (41 III Ziff. 5 GG)
• In Bezug auf Finanzvermögen findet grundsätzlich das Privatrecht Anwendung

Beachte:

• Gemeinden sind zum Rekurs und zur Beschwerde gegen Eingriffe in ihr Vermögen legitimiert (§ 21 II lit. c VRG sieht Finanz- oder Verwaltungsvermögen vor; ebenso § 49 VRG)
• BiörA hingegen eingeschränkt:
  • nur bei Eingriffen in Finanzmermögen sind Gemeinden wie Private legitimiert und können insbesondere Verletzungen gegen die Eigentumsgarantie (26 BV) und die Rechtsgleichheit (8 BV) rügen
  • bei Eingriffen in Verwaltungsvermögen und in Sachen im Gemeingebrauch kann sich Gemeinde nur auf Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Verfassungsrechts berufen (vgl. 95 BGG). 

• Ertrag der Gemeindegüter
• Steuern (Gemeinde setzt jährlich Steuerfuss duch Gemeindelegislative fest)
  • Einkommens- und Vermögensteuer (nat. Personen) 
  • Gewinn- und Kapitalsteuer (jur. Personen)
  • Kopfsteuer (auch Personalsteuer; von nat. Personen) 
  • Quellensteuer (in besonderen Fällen)
  • Grundstückgewinnsteuer
• Kausalabgaben (Gebühren und Beiträge)
  • Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip
  • Verursacherprinzip
  • Verjärungsfrist gemäss Regelung des Steuergesetzes (falls nicht eine andere Regelung besteht)
    • relativ: 5 Jahre
    • absolut: 15 Jahre
• Finanz- und Lastenausgleich
  • Unterstützung ärmerer (inbesondere viele kleine) Gemeinden durch den Kanton und reichere Gemeinden
  • Indirekter Finanzausgleich: Gemeinden erhalten für bestimmte Projekte oder Aufgaben gestützt auf das Staatsbeitragsgesetz zweckgebundene Staatsbeiträge des Kantons
  • Finanzausgleich erfolgt auch durch verschiedene Formen von Lastenausgleich

Zuständigkeit

• Gemeindeordnung legt fest, wer welche Ausgaben zu bewilligen hat (§ 119 GG)
  • Gemeindeversammlung
  • Urne
  • Gemeindeparlament (ggf. mit fakultativem Referendum)
  • Gemeindebehörden
• Abgrenzung der Zuständigkeit meist aufgrund
  • Höhe der Ausgabe
  • einmalig oder jährlich wiederkehrend
  • Es gilt das Bruttoprinzip: Nettobeträge sind nur dort zugelassen, wo Leistungen Dritter verbindlich und zweckgebunden sind und bezüglich ihrer Höhe eindeutig feststehen

Gebundene Ausgaben (§ 121 GG)

• Gebundene Ausgaben ergeben sich zwingend aus früheren Beschlüssen des zuständigen Organs; Bewillgung ist daher kein politischer Entscheid und fällt deshalb in die Kompetenz der Exekutive.
• Begriff nach kantonalem Recht; nicht durch Bundesrecht vorgeschrieben
• § 122 GG: "Ausgaben gelten als gebunden, wenn die Gemeinde durch übergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheide, durch Beschlüsse der zuständigen Gemeindeorgane oder durch frühere Beschlüsse zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt.

Neue Ausgaben

• Ausgaben, für welche politischer Entscheidungsspielraum besteht.
• Zwei Kategorien
  • Absolut neue Ausgaben:
    • keinerlei Pflicht durch übergeordnetes Recht zur Vornahme der Ausgabe 
    • Unterliegt dem freien Entscheid des zuständigen Organs
  • Relativ neue Ausgaben:
    • Pflicht zur Vornahme der Ausgabe
    • jedoch erheblicher sachlicher, örtlicher oder zeitlicher Entscheidungsspielraum

• Finanzhaushalt der Gemeinde durch unabhängige und fachkundige Organe zu prüfen (§ 129 IV KV)
• Rechnungsprüfungskommission (§ 140 GG)
  • gemeindeinternes Prüfungorgan
  • prüft alle Anträge von finanzieller Tragweite
• Interne Prüfung  (fakultativ) und externe Prüfung durch Buchprüfer oder Direktion der Justiz und des Innern.
• Bezirksrat überwacht Haushaltsführung der Gemeinden und nimmt jährlich Stichproben vor (§ 144 GG)

Allgemeine Aufsichtsinstanzen

• Aufsicht durch Bezirksrat (§ 141 GG) -
  • Aufsichtsinstanz für sämtliche Bereiche, die nicht anderen Behörden zugeordnet sind
• Direktion der Justiz und des Innern (§ 148 GG)
  • Unabhängig vom Bezirksrat kann auch die Direktion Aufsicht ausüben
• Regierungsrat (§ 149 GG)
  • Oberaufsicht
  • Einscheidende aufsichtsrechtliche Sanktionen
• Kantonsrat (§ 150 GG)
  • Entzug des Selbstverwaltungsrechts als einschneidenste Sanktion

Besondere Aufsichtsinstanzen

• Schulwesen: Bildungsdirektion (§ 73 Volksschulgesetz)
• Polizei-, Feuer- und Strassenwesen: Statthalter (§ 12 BezVG, vgl. § 19b II lit. d VRG für Rekursinstanz)
  • weitere Aufsichtsinstanzen (und dann Oberaufsicht beim Regierungsrat)
  • Direktion für Sicherheit und Soziales für das Polizeiwesen
  • Gebäudeversicherung für das Feuerwesen
  • Baudirektion für das Strassenwesen
• Besondere Instanzen zuständig für Fachaufsicht (für allgemeine Belange wie Finanzen, Personal und politische Rechte ist Bezirksrat weiterhin zuständig!)

Aufsichtsmittel

• Visitationen (§ 143 GG)
• Stichproben bei der jährlichen Haushaltsführung durch Bezirksrat (§ 144 GG)
• Erteilung von Weisungen (Kreisschreiben, Verwaltungsverordnungen)
• Genehmigungspflicht durch (zuständige) kantonale Direktion (bspw.:)
  • Gemeindeordnung
  • Raumpläne, BZO
  • Gründungsverträge für Zweckverbände
  • Interkommunale Anstalten

Kognition der Aufsichtsbehörden

• Überprüfung auf Rechtmässigkeit 
• Im Planungs- und Baurecht sind Aufsichtsbehörden weitergehend auch befugt, eine Zweckmässigkeitskontrolle durchzuführen, sie legen sich jedoch regelmässig Zurückhaltung auf (§ 5 PBG)

• Einschreiten durch Aufsichtsbehörde ist subsidiär: Wenn Gemeinde selbst nicht Willens oder in der Lage
• Einschreiten v.A.w. oder auf Anzeige hin

Aufsichtsmittel

• § 142 I GG spricht von den "zur Abhilfe geeigneten Mitteln"
  • Kein expliziter Katalog (problematisch im Hinblick auf Legalitätsprinzip)
• Ersatzvornahme im Weigerungsfalle oder bei Unfähigkeit auf Kosten der Gemeinde (§ 142 III GG)
• Disziplinarische und/oder strafrechtliche Massnahmen gegen Behördenmitglieder
• Aufsichtsrechtliche Amtsenthebung
  • nicht in Gesetz geregelt
  • in krassen Fällen
• Regierungsrat mit weitgehenden Massnahmemöglichkeiten bei (drohender) Zahlungsunfähigkeit einer Gemeinde
• Strengste Sanktion: Entzug des Selbstverwaltungsrecht durch den Kantonsrat
  • (Regierungsrat in dringenden Fällen, 1 Monat Zeit für Kantonsrat zur Bestätigung)

• Gemeindebeschwerde
• Rekurs
• Stimmrechtsrekurs
• Einsprache gegen Anordnungen von Ausschüssen
• Aufsichtsbeschwerde

• Gerichtet gegen Beschlüsse der Gemeinde (Legislative)
  • Gemeindeversammlung
  • Urnenabstimmungen
  • Gemeindeparlament
• Beschwerdegründe (§ 151 I Ziff. 1 - 2 GG)
  • Verstoss gegen übergeordnetes Recht
  • Über Zweck der Gemeinde hinausgehend und erhebliche Mehrbelastung der Steuerpflichtigen
  • Verletzung von Billigkeit
• Legitimation
  • Gemeindebehörden (Exekutive)
  • Stimmberechtigten (§ 151 I GG)
  • Alle Personen nach § 21 VRG
    • Virtuelle Betroffenheit genügt (minimale Chance, dereinst selbst davon betroffen zu sein)
• Verfahren nach VRG (§ 151 III GG)

Zum Instanzenzug siehe nachfolgend...

§ 152 GG verweist für den Rekurs vollumfänglich auf das VRG

• Anordnungen von Gemeindebehörden (Exekutive)
  • Gemeindevorstand
  • weitere Exekutivorgane
• Rekursgründe gemäss § 20 VRG
  • Rechtsverletzung
  • Sachverhaltsfeststellung
  • Angemessenheit
• Legtimation
  • Persönliche Berührtheit
  • Schutzwürdiges Interesse an Änderung / Aufhebung
  • (≠ Gemeindebeschwerde!)
• Legitimation bei Erlassen der Exekutive: es genügt die virtuelle Betroffenheit

Stimmrechtsrekurs

• § 151a GG i.V.m. § 21a VRG
• Verletzung politischer Rechte
• 5-tägige Anfechtungsfrist!

Einsprache gegen Anordnungen von Ausschüssen (§ 57 GG)

• Gemeindeordnung kann vorsehen, dass Entscheide einzelner Mitglieder von Gemeindebehörden oder Ausschüsse an die Gesamtbehörde weitergezogen werden können. 
• Gegen den Entscheid der Gesamtbehörde ist dann mittels Rekurs vorzugehen. 
• Beachte: Nicht bei Baubewilligungen (§ 315 III PBG)

Aufsichtsbeschwerde

• Rüge bei der Aufsichtsinstanz grundsätzlich jederzeit möglich, ABER: 
• Aufsichtsinstanz wird nicht auf eine Beschwerde eintreten, wenn der Anzeigenerstatter die Möglichkeit (gehabt) hätte, ein ordentliches Rechtsmittel zu egreifen

1. Rekurs i.d.R. an Bezirksrat

• Normalfall: Bezirksrat
  • Anordnungen der Gemeindebehörde unterliegen dem Rekurs an den Bezirksart (§ 19II lit. c VRG)
  • Anordnungen von Zweckverbänden ebenso (ggf. am Sitz des Zweckverbands)
• Sonderregelungen
  • Regierungsrat: Wenn Weiterzug VGer nicht möglich, so ist bereits der Rekurs an den Regierungsrat zu richten (§ 19 III i.V.m. 19b II lit. a Z.3 VRG)
  • Polizei-, Feuer- und Strassenwesen: Statthalter (§ 19b II lit. d VRG)
  • Bau- und Planungswesen: Baurekursgericht (§ 329 PBG)

2. Verwaltungsgericht (Beschwerde)

• Bezirksratentscheide sind mit Beschwerde an VGer weiterzuziehen
• Wenn Weiterzug VGer nicht möglich, so ist bereits der Rekurs an den Regierungsrat zu richten (§ 19 III i.V.m. 19b II lit. a Z.3 VRG).

3. Bundesgericht

• BiörA
• Subsidiäre Verfassungsbeschwerde

Vgl. Bild in Buch

Legitimation für Rekurs (§ 21 II VRG, entsprechend auch für Beschwerde vor VGer nach § 49 VRG)

• Wie eine Privatperson betroffen und schutzwürdiges Interesse (lit. a)
• Rüge Verletzung Gemeindeautonomie und Bestandsgarantie (lit. b = Garantien der KV/BV)
• Gemeinde ist bei Erfüllung ihrer Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt, insb. bei wesentlichem Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen

Zuständigkeit für Entscheid über Rekursergreifung

• Beschlüsse der obersten Gemeindeorgane (Legislative)
  • Gemeinden mit Gemeindeparlament: das Gemeindeparlament
  • Andernfalls Gemeindevorstand
• Beschlüsse von Gemeindebehörden (Exekutive)
  • entsprechende Behörde
  • Stimmbürger

Rechtsmittelinstanzen für erstinstanzliche Entscheide des Bezirksrats oder einer Direktion

1. Regierungsrat (§ 19b II lit. a VRG)
2. Verwaltungsgericht (§ 41 ff. VRG)

Beachte: soweit Bezirksrat oder Direktion als Rechtsmittelinstanz entscheidet, ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (§ 19 III VRG e contrario)

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelenheiten (82 ff. BGG)

Beschwerdelegitimation (89 I u. II lit. c BGG)

• Existenzrecht
• Gemeindeautonomie (89 II lit. c BGG, gemäss BV/KV)
• Betroffenheit wie Private 

Beachte: Frage ob die Gemeindeautonomie verletzt wird, ist eine Frage des materiellen Rechts und keine Eintretensvoraussetzung. Soweit das BGer zum Schluss kommt, dass die Gemeindeautonomie im betreffenden Bereich besteht, wird es als zweiten Schritt prüfen, ob die Gemeindeautonomie tatsächlich verletzt ist. 

Wenn die Gemeinde nicht wie Private betroffen ist, so bedarf es einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage für die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde. Der Gemeinde kommt kein allgemeines öff. Interesse an der richtigen Rechtsdurchsetzung zu. 

Bspw: 34 II RPG enthält eine Beschwerdelegitimation für Gemeinden in den Bereichen: 

• Entschädigungen infolge Eigentumsbeschränkungen
• Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb Bauzonen
• Bewilligungen nach 24-24d RPG / 37a RPG (nicht aber 24e: Hobbymässige Tierhaltung)

§ 81 lit. a und b VRG sehen die direkte verwaltungsrechtliche Klage bei VGer vor.

• Streitigkeiten zwischen Gemeinden aufgrund eines Vertrages
• Streitigkeiten ausserhalb eines Vertrages, da keiner Gemeinde gegenüber der anderen Verfügungskompetenz zukommt*

* Ausnahme: wenn eine Gemeinde Grundeigentümerin eines in der anderen Gemeinde gelegenen Grundstückes wäre, so kommt der anderen Gemeinde Verfügungskompetenz zu.