RBF

Merkmale eines „föderalen“ Systems

• Mindestens zwei staatliche Ebenen
• Eigenverantwortliche Entscheidungskompetenzen der Gliedstaaten
• Finanzielle Eigenständigkeit der territorialen Einheiten
• Zweite Kammer mit Möglichkeit, sich an der Willensbildung auf Bundesebene zu beteiligen (Veto)
• Keine der Ebenen verfügt allein über die Kompetenz, die Kompetenzen der anderen Ebene einzuschränken.

-> Vertikale Machtteilung als Verfassungsprinzip!

siehe Grafik

siehe Grafik

siehe Grafik

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• Sicherung von Freiheitsrechten (Federalist Papers)
• Vertikale Gewaltenteilung, „checks and balances“
• Vervielfältigung von Wahl- und Partizipationsmöglichkeiten
• Erleichterung des Machtwechsels
   
• Regierungserfahrenes Personal -> „level-hopping“
• Bewahrung kollektiver, regionaler Identitäten
• Integration, Zusammenhalt
• Effizientes Regieren (Problemnähe)

Warum entstehen Bundesstaaten?..z.B….

• Nationalstaatswerdung (D 1871; USA)
• Ethnische, Sprachenkonflikte (Myanmar, CH, B), Friedenssicherung
• Territoriale Ausdehnung (UdSSR; Rus; D 1990), friedlich oder gewaltsam
• Abschaffung von Handelshemmnissen (USA 1787, heute: EU)
• Zentrifugale Entwicklungen eindämmen (B)

Gründzüge des Föderalismus

• Coming-together-Typ (wie USA), nicht Holding-together (Belgien)
• Norddeutscher Bund 1867, nach 1870/71 Erweiterung um süddeutsche Länder
• Zuständigkeiten zwischen Reich und Gliedstaaten nach Funktionen aufgeteilt (Verwaltung, Gesetzgebung)
• „Verwaltungskonnexität“
• Bundesrat als monarchisch-föderales Legislativorgan

• Länder existieren vor dem Bund
• Kontroverse Debatten im Parlamentarischen Rat
  • Senats- oder Bundesratsmodell?
  • Bundesrat als Gegenlager zum Parteienwettbewerb?
  • Repräsentation der Länder nach Einwohnerzahl oder
    gleiche Vertretung aller Länder?
• Abgeschwächtes Bundesratsmodell
• Verwaltungskompetenz im Bundesrat
• Verteilung der Kompetenzarten auf die föderalen Ebenen (Verwaltung, Gesetzgebung)
• Abgestufte Ländervertretung im Bundesrat

Föderalismus und Deutsche Einheit

• Länder in der DDR 1952 in Bezirke überführt
• Bezirkstage der DDR: 1958 Auflösung
• „Matrjoschka-Prinzip“: zentralistischer Einheitsstaat
• Zusammenbruch DDR 1989 -> Föderalisierung
• „Ländereinführungsgesetz“ 15.7.1990
• Beitritt der neuen Länder (Art. 23 GG alt)

• In jungen föderalen Demokratien Tendenz zur Einschränkung des pluralistischen Parteienwettbewerbs
• In föderalen Demokratien können autoritäre Regime in den Gliedstaaten existieren
• Deparlamentarisierung und Stärkung der Exekutiven durch Verhandlungen zwischen Regierungen/Verwaltungen

Vorteile dezentraler Aufgabenbearbeitung

• „Authentische“ lokale Informationen
• Problemnähe
• Keine Entscheidungsüberlastung
• Mehr Kontrolle durch Regierte
• Ideenwettbewerb zwischen unteren Einheiten um die beste Lösung
  -> Beispiel: Schulpolitik?

Effektivitätsprobleme, weil...

• „Spillovers“, externe Effekte
• Kompensationen durch politische Verhandlungen
  • Machtverhältnisse
  • Veto
  • Fiskalische Asymmetrien
• Aufgaben auf ungeeigneter Ebene angesiedelt

• BAMF (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge): Bearbeitung der Asylanträge, 60 Außenstellen in Ländern
• Länder: zuständig für Erstaufnahme, Registrierung, Unterbringung
• Kommunen: Aufenthaltserlaubnis, Amtshilfe für Länder (Notunterkünfte)

föderale Probleme

• Ungleiche Lastenverteilung zwischen Ländern
• Fragmentierte Zuständigkeiten
• Überlappung von Zuständigkeiten B – L
• Nicht kompatible IT-Verfahren
• Koordinierung unterschiedlicher Politikfelder nötig
   
• Kein föderaler Wettbewerb um die beste Lösung?
• Fallen Regelungsbedarf und Kompetenzen auseinander?
• Kompetenzen auf falscher Ebene angesiedelt?
• Mehr Bundeszuständigkeiten erforderlich?
• Probleme werden „zerkleinert“, kein großer Wurf?

• Vetospielertheorie: Je größer die Policy-Distanz zwischen den Vetospielern und je heterogener sie sind, desto weniger entfernen sich politische Lösungen vom Status quo
  -> egoistisch-rationale Akteure nutzen Blockadepotenzial
  -> größer bei unterschiedlichen Policy-Positionen
   
• Spieltheorie: Ständige Kooperation von Bund und Ländern
  -> „Tit for Tat“; „Gesetz des Wiedersehens“ verstärkt kooperative Lösungen
  -> Blockaden eher unwahrscheinlich, auch bei egoistisch-rationalen Akteuren
   
• Transaktionskosten: im kooperativen Föderalismus geringer, da ständige Kooperation
  -> Kooperative Lösungen wahrscheinlich, keine Aussage über unterschiedliche Positionen
  
  -> Unterschiedliche Vorhersagen über das Blockadepotenzial des Bundesrates möglich

Zweite Kammern

• Kammern, die keine allgemeine Volksvertretung darstellen (sondern z.B. territoriale oder ständische Repräsentation)
• Symmetrischer und asymmetrischer Bikameralismus: Unterscheidung starker (Konsensdemokratie) und schwacher (Mehrheitsdemokratie) zweiter Kammern
• Vetomacht abhängig von demokratischer Legitimität und Kompetenzen im Gesetzgebungsverfahren
   
• Kontrollfunktion gegenüber der ersten Kammer: Gewaltenteilung (Schutz vor „Tyrannei der Mehrheit“, insb. in unitarischen Staaten)
• Repräsentationsfunktion territorialer Einheiten oder gesellschaftlicher Minderheiten (insb. in Bundesstaaten)
• Frage der Legitimität: Wer wird repräsentiert? Kumulation verschiedener Interessen und Rollen?
• Frage der Effizienz: Steigerung oder Blockade?

• Zusammensetzung nach Art. 51 GG: aus Mitgliedern der Regierungen der Länder
• 69 Stimmen, abgestuftes Stimmengewicht je nach Einwohnerzahl
• „Ewiges Organ“, das sich fortlaufend erneuert
• Keine gleichzeitige Mitgliedschaft in Bundestag und Bundesrat möglich (-> Inkompatibilität), sonst Durchmischung von Legislative und Exekutive (-> Gewaltenteilung)
• Nur einstimmige Stimmabgabe eines Landes möglich (Stimmführer) -> Vertretung der Länder als Ganzes
• Kein freies Mandat, Mitglieder haben die zuvor im Kabinett beschlossene Linie der Landesregierung zu vertreten

Zweite Kammern: Der Bundesrat

• Keine Gleichberechtigung im Gesetzgebungsprozess, aber starke Kammer bei Zustimmungsgesetzen
   
•  „Unechte“ zweite Kammer: Landesexekutiven übernehmen legislative Funktionen  -> keine strikte Gewaltentrennung
   
• Indirekte Legitimierung: Repräsentation von Landesinteressen, aber auch gesamtstaatlicher und parteipolitischer Interessen
   

Rollen von Bundesratsmitgliedern

• siehe Grafik

• 16 Ausschüsse, weitgehend spiegelbildlich zur Ressortverteilung der BReg geschnitten, tagen nicht öffentlich
   
• Ausschüsse sind einander gleichgestellt; alle Empfehlungen werden dem Plenum vorgelegt
   
• Sachverstand der Verwaltung in der Gesetzgebung
   
• Vorbereitung der Materien in den Fachreferaten der Landesministerien -> Ressortprinzip
   
• „Ständigen Sitzungsvertreter“, d.h. Beamte: keine Änderung des im Landeskabinett beschlossenen Stimmverhaltens möglich
   
• Bei umfangreichen Vorlagen oft mehr als 100 Empfehlungen, die straff abgestimmt werden

Aktuelle Stimmenverteilung im Bundesrat

• siehe Grafik

Opposition als "Wider- bzw. Gegenlager" zur Regierungsmehrheit?

• R-Länder: entsprechen der Zusammensetzung der Regierungsmehrheit im Bundestag
• O-Länder: entsprechen der Zusammensetzung der Opposition im Bundestag
• M-Länder: sind aus einer Partei, die im BT der Regierungsmehrheit angehört, und einer Partei, die der Opposition angehört, zusammengesetzt -> bei Nichteinigung im Landeskabinett Stimmenthaltung
  
   
• Kann sich eine Landeskoalition nicht auf ein Stimmverhalten einigen, enthält sie sich i.d.R. der Stimme
• Stimmenthaltungen wirken wie Nein-Stimmen!

siehe Statistiken Folien 23-26

• Es scheiterten nie mehr als 3,2% aller Gesetze am Bundesrat
   
• Nicht die Zahl abgelehnter Vorlagen, sondern die Selbstbeschränkung der Bundesregierung ist maßgeblich -> „Autolimitation“
   
• Bei deutlichen „oppositionellen“ Mehrheiten im BR sucht die BReg schon im Vorfeld den Kompromiss;
   
• auch: Zerlegung von Gesetzen in zustimmungspflichtige und einfache „Teile“
   
• Bei knappen oder unklaren Mehrheiten (M-Länder) eher durchsetzungsorientierte Verhandlungsstrategien

• Oft dominieren landespolitische Interessen im BR (v.a. bei Finanzen, Steuern etc.), auch bei distributiver Politik
   
• Parteipolitischer Wettbewerb v.a. bei gesellschaftlich stark polarisierten Materien (Zuwanderungsgesetz 2002)
   
• Bund-Länder-Konflikte auch innerhalb der Parteien, keine eindeutige Fraktionsbildung im Bundesrat
   
• Asymmetrische ökonomische Entwicklungen (Deutsche Einheit!) vergrößern die Vielfalt von Länderpositionen;
   
• Länderregierungen mit eigenständiger Legitimation, keine Hierarchie mit Bundesparteien an der Spitze
   
• Wachsende Zahl an Wechselwählern -> landespolitische Aspekte gewinnen an Gewicht

1. Der Bundesrat ist als zweite Kammer außergewöhnlich: Landesexekutiven nehmen gesamtstaatliche legislative Funktionen wahr.
    
2. Der Verwaltungssachverstand prägt die Arbeitsweise des Bundesrates und seiner Ausschüsse: Länder sind für den Vollzug von Bundesgesetzes zuständig.
    
3. Bundesratsmitglieder tragen verschiedene „Hüte“: den gesamtstaatlichen, den des Fachressorts, den landespolitischen, den parteipolitischen -> Rollenkonflikte.
    
4. Der Bundesrat ist nicht zuvorderst eine Nebenopposition, auch wenn er mitunter diese Rolle einnimmt.
    
5. Ein wesentlicher Effekt der Vetoposition des Bundesrates ist die Selbstbeschränkung der Bundesregierung.
    
6. Es gelingen auch große Politikwechsel.

• Funktionsweise des Parlaments;
   
• Funktionsweise der Exekutive (Regierung);
   
• Funktionsweise des Bundesrates;
   
• Funktionsweise des Föderalismus;
   
• …hängt ab von der Struktur und den Dynamiken der Parteiensysteme in Bund und Ländern

Zahl der Parteien; effektive Parteienanzahl (z.B. Laaksound Taagepera(1979) gibt die relative Größe der Parteien in einem PS an.

Parteien, die von anderen als nicht-kooperationsfähig angesehen werden.

Ideologische Distanz zwischen den Parteien, gemessen an der Programmatik, den Beziehungen zwischen den Eliten oder auf der Wählerebene.

Anteil der Wechselwähler

Abstand zwischen den beiden größten Parteien

Fragmentierung

Segmentierung

Polarisierung

Volatilität

Asymmetrie

• Die quadrierten Anteile der Sitze aller Parteien werden im Verhältnis zur Gesamtzahl der vergebenen Mandate im Parlament summiert; von dieser Summe wird der reziproke Wert ermittelt.

• Werden die Stimmanteile der Parteien summiert, gelangt man zu höheren Werten. Unterschiede spiegeln die durch das Wahlsystem hervorgerufenen Verzerrungen wider.

• Bei starker Dominanz einer Partei nähert sich der Wert 1. Die effektive Zahl = tatsächliche Anzahl, wenn die Parteien den gleichen Stimmenanteil bei Wahlen aufweisen.

Kompetitive:
polarisierter Pluralismus
moderater Pluralismus
Zweiparteiensystem
prädominantes Parteiensystem

Nicht-kompetitive:
hegemoniale Parteiensysteme
Einparteiensysteme
 

a two-level system in which one party tolerates and discretionally allocates a fraction of its power to subordinate political groups

Bundesrepublik Deutschland 1949: Zehnparteiensystem und anschließende Konzentration

• Künstliche Hürden und Parteienverbote(1952 SRP und 1956 KPD)
• „Nivellierte Mittelstandsgesellschaft“ (Schelsky): Zunahme der vertikalen sozialen Mobilität;
•  Überwindung konfessioneller Cleavages (Kluft in Gesellschaft);
• „Aufsaugen“ kleinerer Parteien durch die CDU (z.B. DP);
• Öffnung der SPD gegenüber bürgerlichen Schichten mit dem Godesberger Programm 1959 -> Volkspartei
• „deutsches Wahlwunder“: Folge des sozialstrukturellen Wandels

• „Zweieinhalbparteiensystem“ bis 1980er Jahre: CDU/CSU, SPD und FDP als Scharnierpartei in der Mitte des Parteienspektrums
   
• Konzentration bis 1980er Jahre: Aufkommen der Grünen in Bund und Ländern -> Zwei Blöcke
   
• Nach 1990: PDS, heute Linkspartei -> Fünfparteiensystem
   
• Entwicklung zum Sechsparteiensystem: CDU/CSU rücken in die Mitte, Positionen im rechten Spektrum werden dadurch frei (AfD)

Notwendige Bedingungen

• Freier Wettbewerb um politische Ämter
   
• Raum für politische Partizipation

Institutionelle Garantien

• Assoziations-/Koalitionsfreiheit
• Recht auf freie Meinungsäußerung
• Aktives und passives Wahlrecht
• Konkurrenz der Eliten um Wählerstimmen und Unterstützung
• Informationsfreiheit
• Freie, faire Wahlen
• Institutionen abhängig von Wählerstimmen und Präferenzen der Bürger

Art. 20(1), 20(2) und 28(1) GG:
„Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“.
„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“
„Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates […] entsprechen“.

• Nicht proportionale Gleichheit (Vermögen, Geschlecht, Bildung), sondern radikale arithmetisch-mathematische Gleichheit (Wahlrecht)
   
• Demokratie als Verminderung der Ungleichheit von Einflusschancen (soziale Demokratie)

• d.h. der Übergang vom liberalen zum sozialen Rechtsstaat -> „Sozialstaatspostulat“ des GG (Bundes- und Rechtsstaatlichkeit mit dem Begriff des Sozialen)