Verwaltungsrecht des Kantons Zürich (Teil 1a)

Rekurslegitimation (21 und 21a VRG)

• Persönliche Berührtheit 
• Schutzwürdiges Interesse

Behörden und Gemeinden sind ebenfalls zum Rekurs legitimiert, wenn sie entweder betroffen sind wie ein Privater oder in ihrer Behördenfunktion ein Interesse haben, insb. wegen wesentlichen Eingriffen in ihr Vermögen (vgl. 21 II VRG). In einigen Rechtsgebieten ist auch eine Verbandsbeschwerde möglich. 

Für Stimmrechtsangelegenheiten (21a VRG): Stimmberechtigte im Wahlkreis, dort politisch aktive Parteien, Gemeinden

Abstrakte Normenkontrolle

Virtuelle Betroffenheit: Minimale Wahrscheinlichkeit für eine zukünftige Betroffenheit. Diese Praxis des Bundesrechts gilt infolge Art. 111 Abs. 1 BGG auch für das kantonale Recht. 

Rekurserhebung und Rekursfristen

• Ordentliche Rekursfrist: 30 Tage (22 VRG) gilt stets, soweit keine spezialgesetzliche Regelung)
  • Stimmrechtssachen 5 Tage
  • Besondere Dringlichkeit: Verkürzung auf bis 5 Tage möglich
  • Rekursfrist als gesetzliche Frist nicht erstreckbar (12 I VRG)
  • Keine Gerichtsferien vor den Verwaltungsbehörden, somit kein Fristenstillstand
• Rekursschrift (23 VRG)
  • Antrag
  • Begründung
  • Unzulässig sind neue Sachbegehren (materielle Anträge)
  • Zulässig sind
    • prozessuale Anträge
    • Beweise
    • Tatsachenbehauptungen
• Rekurs hat grundsätzlich aufschiebende Wirkung (25 VRG)

• Vernehmlassung der Behörden und am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Dritten
  • Vernehmlassungsfrist von 30 Tagen (26b II VRG, in Stimmrechtssachen und dringlichen Verfahren entsprechend abgekürzt)
• Weiterer Schriftenwechsel nach Anordnung (26b III VRG)
• Entscheid sollte innert 60 Tagen nach Abschluss Sachverhaltsermittlung, andernfalls Begründung, warum mehr Zeit benötigt wird (27c VRG)
• Kognition (20 VRG)
  • Rechtsfehler (inklusive Ermessensmissbrauch, über- und unterschreitung)
  • Sachverhaltsüberprüfung
• Reformatio in peius vel in melius (27 VRG)
  • Aber: Rekursinstanz (≠ Einsprache) soll im Falle einer beabsichtigten reformatio in peius das rechtliche Gehör gewähren UND Gelegenheit zum Rückzug des Rekurses gewähren.
• Rechtsmittelentscheid ist begründet (28 VRG) und mit Rechtsmittelbelehrung (10 VRG) zu versehen
• Rekursverfahren ist nicht mehr kostenlos
• Parteientschädigung wenn (17 VRG)
  • Komplexes Verfahren
  • Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung war offensichtlich unbegründet

Revision (86a ff. VRG)

• Betrifft rechtskräfigte Anordnungen von Verwaltungsbehörden, Rekurskommissionen und -gerichte
• Innert 90 Tagen nach Entdeckungsgrund, soweit nicht Verbrechensbeeinflusst absolute Frist von 10 Jahren
• Doppelter Entscheid: Revision eintreten und wenn ja, neuer Entscheid in der Sache

Aufsichtsbeschwerde 

• formloser Rechtsbehelf, mit dem jede Person eine Aufsichtsinstanz über Missstände einer Behörde informieren kann
• Nicht in Gesetz geregelt
• Anzeigeerstatter kommt keine Parteistellung zu (Zürcher Praxis informiert jedoch über Ausgang)
• Aufsichtsbehörde entscheidet in ihrem Ermessen, ob und wie sie reagiert

Einsprache (10b VRG)

Verfügungsadressat kann damit Behörde veranlassen, ihren Entscheid zu überprüfen, ohne dass der Rechtsmittelweg in Gang gesetzt werden muss (aber was ist mit Fristen?)

Nicht allgemien vorgesehen. In der Regel entscheidet Behörde selbst, ob und wie sie ein Einspracheverfahren handhabt,  jedoch bspw. im Steuerrecht gesetzlich vorgeschrieben und geregelt. In einigen Rechtsgebieten dagegen gesetzlich ausgeschlossen (z.B. Baurechtliches Verfahren)

Rekurskommissionen

Es gibt nur noch zwei Rekurskommissionen: 

• Rekurskommision der Zürcher Hochschulen
• "Kirchliche Rekurskommission"

Rekurskommission für die Uni ist kein Gericht i.S.v. 30 BV oder 6 Ziff. 1 EMRK. Zwar ist Rechtsprechung als unabhängig zu bezeichnen, doch werden Mitglieder vom Universitätsrat gewählt und ist der Bildungsdirektion angegliedert. 

Entscheide der Rekurskommission der Hochschule sind an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen. 

Schätzungskommission

Schätzungskommissionen in Enteignungssachen sind verwaltungsunabhängige Schiedskommissionen ("erstinstanzliche Spezialverwaltungsgerichte"). Mitglieder werden durch VGer gewählt (§34 AbtrG). Sie beurteilen Entschädigungsforderungen bei formeller oder materieller Enteignung in einem durch das VGer gestützt auf § 35 AbtrG erlassenen Verfahrensordnung. 

• Rechtsweggarantie (29a + 30 BV) und Allgemeine Verfahrensgarantien (29 BV)
  • gleiche und gerechte Behandlung
  • Beurteilung innert angemessener Frist
  • rechtliches Gehör
  • ggf. unentgeltliche Prozessführung
  • ggf. unentgeltlicher Rechtsbeistand

Vorgaben durch das Bundesgerichtsgesetz

• richterliche Behörden als letzte kantonale Instanzen (75 II; 80 II; 86 I lit. d und II; 114 BGG)
• Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe: Mindestanforderungen gemäss 111 BGG
  • Mindestens Beschwerdegründe nach 95 - 98 BGG

Kantonale Verfassungsvorgaben

• 78 KV: Veröffentlichung von Entscheiden
• 79 KV: Normenkontrolle
  • Akzessorische (gilt ohnehin);
  • abstrakte Normenkontrolle für Verordnungen (vgl. dazu § 19 I lit. d VRG)

Aufbau - und Organisation des Verwaltungsgerichts

• Vollamtliche und teilamtliche Richter (32 VRG)
  • teilamtlichen Richtern ist lediglich die berufsmässige Vertretung vor Verwaltungsgericht untersagt (34 II VRG)
• Amtsdauer von 6 Jahren (33 II VRG, 41 II KV)
• Entscheid in Dreierbesetzung als Regelfall (38 VRG)
• Entscheid über Erlasse (vgl 19 I lit. d VRG) in Fünferbesetzung (38a VRG)
• Einzelrichterentscheide (38b VRG)
  • die offensichtlich unzulässig sind
  • die zurückgezogen oder sonst wie gegenstandslos geworden sind,
  • deren Streitwert Fr. 20 000 nicht übersteigt,
  • bei Streitigkeiten betreffend
    • administrative Massnahmen im Strassenverkehr, den Justizvollzug nach dem Straf- und Justizvollzugsgesetz vom 19. Juni 2006 ,
    • die Entbindung vom Berufsgeheimnis,
    • Massnahmen erstinstanzlicher Gerichte nach § 43 Abs. 1 lit. a–c.
      • §§ 3–14 des Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 ,
      • Art. 73–78 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Aus- länder vom 16. Dezember 2005 ,
      • Art. 4–9 des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt anläss- lich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007

Beschwerdefälle

Grundsatz: das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Akte i.S.v. § 19 Abs. 1 VRG (41 VRG)

Vorinstanzen des Verwaltungsgerichts ergeben sich für die meisten Fälle sinngemäss aus § 19 II u. III VRG sowie 42 - 44 VRG (die Ausnahmen (und Gegenausnahmen) vom Grundsatz der Zulässigkeit der Beschhwerde ans VRG enthalten)

Es unterliegen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht

• Kantonsrat: Erlasse und Anordnungen nur im Rahmen von 42 lit b i.V.m. 19 19b II lit. f u. g VRG
• Regierungsrat: Erlasse, erstinstanzliche Anordnungen und Rekursentscheide  (19 II lit a; 19b II lit. a VRG)
• Oberste Gerichte: Erlasse im Rahmen von 42 lit. c VRG 
• Rekursentscheide der Direktionen, Bezirksräte und Statthalter, ebenso von öff.-rechtl. Anstalten (19b II lit. b, c, d VRG)
• Baurekursgericht
• Steuerrekursgericht
• Rekurskommission der Zürcher Hochschulen
• Erstinstanzliche Entscheide von Zivil- und Strafgerichten nach 43 I VRG (Betrifft:)
  • Gewaltschutzgesetz
  • Zwangsmassnahmen Ausländergesetz
  • Hooligankonkordat
• Anordnungen oberster Organe selbstständige öff-rechtl. Anstalten
• Anordnungen der Oberstaatsanwaltschaft über Akteneinsichtsgesuche

Ausnahmen

Grundsatz: Wenn gestützt auf Bundesrecht unmittelbar vor eine Bundesinstanz gezogeen werden kann (42 lit. a VRG)

Darüber hinaus enthält insb. § 44 VRG einen Ausnahmekatalog, wonach die Beschwerde unzulässig ist.

Beschwerdelegitimation

§ 49 VRG über die Beschwerdeberechtigung verweist auf §§ 21 und 21a VRG über den Rekurs

• Persönliche Berührtheit
  • (§21a regelt Stimmrechtssachen)
• Schutzwürdiges Interesse an Änderung / Aufhebung / Erlass

Berechtigung der Gemeinde, wenn deren Autonomie verletzt ist (§70 i.V.m. 21 VRG). Nicht jedoch, wenn es ihnen lediglich um die richtige Anwendung des Rechts geht. Gemeinden (und öff.-rechtl. Anstalten) befinden sich somit in derselben Situation wie die Behörden, deren Entscheide im Rekursverfahren geändert werden: Sie sind NICHT zur Beschwerde legitmiert.

Anforderungen an die Beschwerde(schrift)

Beschwerdefrist durch Verweis von § 53 VRG auf § 22 VRG 30 Tage, in Stimmrechtssachen 5 Tage.

Gerichtsferien: § 71 VRG verweist auf Art. 145 ZPO

Beachte: Ausnahme im Submissionsrecht: Beschwerdefrist beträgt 10 Tage und es gibt keine Gerichtsferien.

Beschwerde muss einen Antrag und eine Begründung enthalten (§ 53 VRG)

Erledigung der Beschwerde

• Grundsätzlich schriftliches Verfahren (§ 58 VRG)
  • Vernehmlassungsfrist nach §26b VRG
  • Mündliche Verhandlung auf Antrag einer Partei oder v.A.w. (§ 59 I VRG)
  • 6 I EMRK gewährt für zivilrechtliche Streitigkeiten einen Anspruch auf mündliche Verhandlung, dies trifft auch für viele verwaltungsrechtliche Streitigkeiten zu, die i.S. der EMRK zivilrechtlich sind: 
    • Enteignungen
    • Eigentumsbeschränkungen, 
    • Bewilligungen über wirtschaftliche Tätigkeiten
• Untersuchungsmaxime (§ 60 VRG)
• Rügegründe (§ 50 I VRG verweist auf § 20 I lit. a. und b (nicht aber c) und II VRG)
  • Rechtsverletzung
  • Unrichtige Feststellung des Sachverhalts
  • i.d.R. KEINE Ermessensprüfung (§ 50 i.V.m. 20 I VRG)
• Neue Begehren und Beweismittel entsprechend § 20a VRG (§ 52 I VRG)
  • Neue Tatsachenbehauptungen jedoch unzulässig, wenn VRG zweite gerichtliche Instanz ist (also als Vorinstanz nicht eine Behörde, sondern ein Rekursgericht oder eine Rekurskommission amtete) und die Tatsachenbehauptung nicht erst durch Vorentscheid notwendig wird (§ 52 II VRG)
  • 20a VRG: 
    • keine neuen Sachbegehren
    • neue Tatsachenbehauptungen und Beweismittel sind zulässig
• Verbot der remormatio in peius vel in melius (≠ noch Behörde als Rekursinstanz)
• Entscheid ist schriftlich und begründet zu Erlassen (18 II KV)
  • vorgehende mündliche Eröffnung ist möglich (65 VRG)
  • summarische Begründung bei offensichtlichen / gegenstandslosen Sachen

Verwaltungsgerichtsentscheide sind mit Eintritt der Rechtskraft vollstreckbar (durch die erstinstanzlich verfügende Behörde) (66, 70, 29 II VRG)

Abstrakte Normenkontrolle (79 II KV)

Möglich für kantonale Erlasse, die nicht die Verfassung oder ein Gesetz sind (79 II KV): Es kann geltend gemacht werden, sie verstosse gegen übergeordnetes Recht. 

Zweistufig für Verordnungen der Gemeinden sowie der Direktionen des Regierungsrates: 

1. Rekurs
2. Beschwerde an das Verwaltungsgericht
3. (ggf. BGer, ggf. erst BVGer?)

Einstufig für Verordnungen des Kantonsrates, des Regierungsrates soweie selbstständiger öff-rechtl. Anstalten. 

1. Beschwerde an das Verwaltungsgericht
2. (ggf. BGer, ggf. erst BVGer?)

Bei abstrakter Normenkontrolle entscheidet das VGer in 5er-Besetzung (§ 38a VRG)

Akzessorische Prüfung (79 I KV)

Die akzessorische Prüfung wird von allen Behörden und Gerichten angewandt: anlässlich der Anwendung einer Rechtsnorm haben sie deren Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht zu prüfen. Einzig Bundesgesetze und Staatsverträge sind zwingend anzuwenden (190 BV).

Verwaltungsgericht amtet als Personalgericht, wobei grundsätzlich die allgemeinen Verfahrensregeln Anwendung finden, mit vereinzelten Änderungen: 

• i.d.R. keine aufschiebende Wirkung (70 iVm 25 II lit. a VRG)
• fehlende Möglichkeit der Rückgangigmachung einer Kündigung (63 i.V.m. 27a I VRG)
• grundsätzliche Kostenlosigkeit in Personalstreitigkeiten bis CHF 30'000 (65a III VRG)

Rekurs- und Beschwerdeinstanz in Steuersachen (§ 72 f. VRG, 153 / 212 / 252 ff StG / 43 / 54 ESchG)

Rekursinstanz in Entschädigungsstreitigkeiten gemäss Abtretungsgesetz, aber Achtung: es finden die Verfahrensbestimmungen des Beschwerdeverfahrens Anwendung, obgleich als Rekurs bezeichnet, so dass insb. Ermessensprüfung (mangels spezialgesetzlicher Regelung) ausgeschlossen ist (vgl. 50 II VGR)

Klageinstanz gemäss § 81 VRG (als einzige kantonale Instanz)

• Streitigkeiten aus öff. Recht, falls darüber kein Beteiligter mittels Verfügung entscheiden kann
• Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen (ausser im Zshg. mit Arbeitsverhältnissen)
• öff-rechtl. Streitigkeiten, für die ein Gesetz die Klage vorsieht. 

Entscheide des Verwaltungsgerichts unterliegen entsprechend den § 86a ff. VRG der Revision

Gemeinsame Merkmale:

• Baurekursgericht und Steuerrekursgericht als untere Gerichte für das ganze Kantonsgebiet zuständig.
• Die Urteile beider Gerichte unterliegen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (41 i.V.m. 19 I VRG; 153 StG)
• Rechtsprechung: Unabhängig i.S.v. 30 I BV / 6 I EMRK
• i.d.R. Dreierbesetzung

Baurekursgericht (§ 329 ff. PBG)

• Verfahrensabschluss innert 6 Monaten (innert 7 wenn Umweltverträglichkeitsprüfung) (339a PBG)
• PBG enthält einzelne Verfahrensregeln, hauptsächlich richtet sich Verfahren jedoch nach den Bestimmungen über den Rekurs im VRG
  • Ermessensüberprüfung möglich
  • keine Gerichtsferien

Steuerrekursgericht

• Behandlungsdauer 60 Tage (149 I StG, vgl. 27c VRG)
• Steuergesetz enthält Verfahrensbestimmungen, subsidiär gitl das VRG über den Rekurs!
  • Ermessensüberprüfung möglich
  • keine Gerichtsferien

Zivilgerichtsbarkeit in Staatshaftungsfragen (2 I VRG)

Forderungen aus Staatshaftung sind (historisch bedingt) durch den Zivilrichter zu klären (2 I VRG, 19 ff HG). 

Haftrichter

Einzelgericht des Bezirksgerichts ist gemäss § 33 I und II GoG Haftrichter für

• Gewaltschutzgesetz
• Polizeigesetz
• Anordnung und Überprüfung von ausländerrechtlicher Zwangsmassnahmen
• Konkordatsgestz Massnahmen gegen Gewalt anlässlich Sporveranstaltungen

Gewaltenschutz, Ausländerrecht und Konkordat wird an das VGer weitergezogen (Beschwerde)

Haftrichterurteile gestützt auf das Polizeigesetz hingegen unterliegen dem Weiterzug an das Obergericht (§ 27 II PolG i.V.m. § 49 GoG)

Entscheide des Verwaltungsgerichts unterliegen nach Massgabe des BGG der BiörA (82 ff. BGG). 

Beachte 95 BGG: kantonales Recht ist nicht rügbar, mit Ausnahme von kantonalem Verfassungsrecht und Bestimmungen über die politischen Rechte. 

Subsidiäre Verfassungsbeschwerde als Ventil, wenn aufgrund des Ausnahmekatalogs oder der Streitwertgrenze (83 - 85 BGG) die BiörA nicht zulässig ist. 

vgl. Bild in Buch

Offentlichkeitsprinzip

• Information von Amtes wegen 
• Information auf Anfrage (Akteneinsicht
  • Abwägung von überwiegenden öffentlichen oder Privaten Interessen

Personendaten werden bekanntgegeben, wenn dies gesetzlich vorgesehen ist, wenn die Person eingewilligt hat, oder wenn dies zum Schutz wesentlicher Rechtsgüter unentbehrlich ist (17 IDG)

Rechte der betroffenen Personen

• Grundsatz: Rechtsnanspruch auf Auskunft, insb. über eigene Daten. Während laufendem Verfahren richtet sich der Auskunftsanspruch jedoch nach dem anwendbaren Verfahrensrecht (20 IDG)
• Möglichkeit der Sperrung (22 IDG) der Bekanntgabe von ansonsten voraussetzungslos zugänglichen Daten
• Die Bekanntgabe von Daten kann in jedem Einzelfall verweigert werden, wenn dies aufgrund einer Interessenabwägung angezeigt ist (vgl. 23 IDG)

Verfahren auf Zugang zu Informationen

• Schriftliches Gesuch (24 I IDG), auf mündliche Anfragen gibts mündliche Auskunft (24 II IDG)
• Unverhältnismässiger Aufwand kann Auskunftserteilung von Nachweis schutzwürdigen Interesses abhängig machen
• Soweit das Gesuch Personendaten betrifft, werden diese vorab informiert, so dass sie sich wehren können, bei besonderen Personendaten ist deren Zustimmung ausdrücklich erforderlich (26 IDG, steht ggf. in Widerspruch zum Anspruch auf öffentliche Urteilsverkündung, die als Verfassungsanspruch vorgeht)
• Entscheid über Auskunft (oder Nichtauskunft / nur teilweise Auskunft) ergeht in Form einer Verfügung, diese kann angefochten werden (Rekurs, dann Beschwerde) (27 IDG)
• Bearbeitung des Auskunftsgesuchs idR innert 30 Tagen, andernfalls begründen, wieso länger (28 IDG)
• Auskunftsgebühren möglich, wenn Auskunft nicht bloss mit geringem Aufwand verbunden oder die eigenen Personendaten betreffend, bei Marktdaten sogar marktübliche Vergütung (29 IDG)

• Grundlagen (1-8)
• Grundrechte (9-18)
• Sozialziele (19)
• Bürgerrecht (20 f.)
• Volksrechte (22-39)
• Behörden (40 - 82)
• Gemeinden (Organisation u. Aufgaben) (83 - 94)
• öffentliche Aufgaben Kanton u. Gemeinden (95 - 121)
• Finanzhaushalt (122 - 129)
• Kirche und Staat (130 f.)
• Verfassungsänderung (132 - 134)
• Übergangsbestimmungen (135 - 145)

Gesetz im formellen Sinn:

• Vom Kantonsrat verabschiedet
• fakulatives Referendum (33 I lit. a KV)
• (oder Steuergesetz: obligatorisches Referendum (32 lit. f KV)
• Generell-abstrakte Norm

Generell-Abstrakte Norm: Rechtssatz

• unbestimmte Vielzahl von Adressaten gerichtet
• regelt unbestimmte VIelzahl von Sachverhalten

Gemäss Art. 38 Abs. 1 KV sind alle wichtigen Rechtssätze in Form des Gesetzes zu erlassen (vgl. 164 Abs. 1 BV). Die Wichtigkeit einer Regelung bestimmt sich nach den folgenden Kriterien:

• Schwere des Eingriffs in Rechtsstellung der Adressaten
• Anzahl der von einer Regelung betroffenen
• politische Akzeptanz / Umstrittenheit
• finanzielle Auswirkungen

Weniger wichtige Erlasse können in Form der Verordnung erlassen werden (38 II KV)

Rechtsverordnung

Für Private verbindlich: räumen Rechte ein oder auferlegen Pflichten

Befugnis zur Verordnungsgebung muss sich aus KV oder Gesetz ergeben (Art. 38 III KV). Von einer selbstständigen Verordnung spricht man, wenn sich die Kompetenz direkt aus der KV ableitet, andernfalls von einer unselbstständigen Verordnung.

Selbstständige Verordnung

Im Kanton ZH wenig verbreitet, mit zwei Ausnahmen: 

• Vollziehungsverordnungskompetenz des Regierungsrates allgemein aus Vollzugsauftrag (60 u. insb. 67 II KV)
  • Keine neuen Rechte und Pflichten durch Vollziehungsverordnung
• Notverordnungen (72 KV)
  • Schwere und unmittelbare Bedrohung der öffentlichen Ordnung
  • Dem Kantonsrat vorzulegen, max. 1 Jahr Geltung

Unselbstständige Verordnung

Kompetenz beruht auf Gesetz, wichtiges Instrument (bspw. für Regierungsrat)

Voraussetzungen für die Gesetzesdelegation (kumulativ)

• Delegation nicht durch KV verboten (vgl. 38 I KV)
• Delegation für bestimmte, genau umschriebene Materie
• Delegationsnorm in einem Gesetz enthalten (= Referendum unterstelltem Erlass)
• Delegationsnorm enthält selbst die wesentlichen Grundzüge

Verwaltungsverordnung

• Verwaltungsinterne Wirkung, keine (direkten) Rechte und Pflichten für Private
• Kompetenz abgeleitet aus Weisungsbefugnis der Behörde ggü. Personal oder untergeordneter Behörde
• i.d.R. nicht publiziert, nicht selbstständiges Anfechtungsobjekt
• Verletzung kann nicht im Rechtsmittelverfahren gerügt werden (kein Rekurs- oder Beschwerdegrund).
• Massstab i.S.v. Art. 8 BV (Rechtsgleichheit)

Sonderfall: Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkung -> Treffen Bürger in ihrer Rechtsstellung gleich wie Rechtsverordnungen und sollten entsprechend behandelt werden.

Autonome Satzungen

• Generell-abstrakte Regelungen von autonomen Körperschaften und Anstalten, häufigster Fall: Gemeinde (bspw. Bau- und Zonenordnung, Gemeindeordnung). 
• Basiert auf Art 85 Abs. 1 KV, wonach Gemeinden ihre Angelegenheiten selbstständig regeln

Konkordate stehen über dem kantonalen Recht (48 V BV); es gibt - wie bei Staatsverträgen - self-executing und nicht self-executing Konkordate. 

Regierungsrat ist zuständig für den Abschluss von Konkordaten (69 KV); es ist jedoch ggf. das obligatorische Referendum zu beachten bei Verfassungsänderungsstufe (32 lit. b u. 33 I lit. b KV)

Gewohnheitsrecht (geringe praktische Bedeutung), kumulative Voraussetzungen

• einheitliche, regelmässige und langjährige Praxis
• Rechtsüberzeugung der Bürger und der Behörde(n)
• Gesetzeslücke (es gibt kein gesetzesderogierendes Gewohnheitsrecht)

Richterrecht (insb. allgemeine Rechtsgrundsätzen) kommt grds. dieselbe Wirkung zu wie geschriebenen Rechtsnormen, jedoch kann von ihnen durch besondere gesetzliche Anordnung abgewichen werden (≠ verfassungsrechtliche Grundsätze) 

Gesetz

• Vorbereitung erfolgt i.d.R. durch Regierungsrat (resp. die Verwaltung) (Art. 67 KV)
  • Anstoss durch Motion, Postulat oder vom Regierungsrat selbst
  • (Rechtsetzung durch Initiative (vgl. 23 ff. KV) in separatem Verfahren!)
• Unterscheidung von Rechtsänderungen von besonderer Tragweite mit den übrigen Rechtsänderungen
  • besondere Tragweite wenn (§ 3 RSVO)
    • wesentliche finanzielle, 
    • volkswirtschaftliche, oder
    • gesellschaftliche Auswirkungen, und
    • Gesetzgeber verfügt über erheblichen Gestaltungsspielraum
• Vernehmlassungsverfahren
• Antrag des Regierungsrates an Kantonsrat (Abschluss des Vorbereitungsverfahrens)
• Beratung und Beschlussfassung durch Kantonsrat
  • mit Publikation im Amtsblatt wird Referendumsfrist ausgelöst
• Publikation in amtlicher Sammlung
  • Soweit kein Referendum ergriffen oder dieses in Volksabstimmung nicht erfolgreich
  • i.d.R. mind 10 Tage vor Inkrafttreten

Rückwirkende Inkraftsetzung (ausnahmsweise): 

• ausdrücklich angeordnet (oder aus Sinn des Erlasses klar gewollt)
• zeitlich mässig
• triftige Gründe
• kein Eingriff in wohlerworbene Rechte

Verordnung 

• werden durch Parlament ähnlich den Gesetzen verabschiedet,
• Referendum entfällt, jedoch abstrakte Normenkontrolle (79 KV) führt zu Publikation in Amtsblatt.
• Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist kann Publikation und damit anschliessend die Inkrafttretung erfolgen  

In den Art. 9 - 18 KV (Grundrechte) und Art. 19 KV (Sozialziele) verweist der Kanton Zürich grösstenteils auf die Grundrechte und Sozialziele der Bundesverfassung. Eigener Grundrechtsgehalt weist die Möglichkeit zur Gründung von Privatschulen auf und das Petitionsrecht ist gegenüber dem Bund gestärkt, da es einen Anspruch auf Stellungnahme gibt.

Ebenso geschieht dies durch den Verweis in 10 II KV für die Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten

• gesetzliche Grundlage
• öffentliches Interesse
• Zweck-Mittelrelation (Verhältnismässigkeit i.e.S.)

Stimm- und Wahlberechtigt sind nach Art. 22 KV

• Schweizer Bürger mit Wohnsitz in Kanton
• 18 Jahre alt
• Stimmberechtigt in eidgenössischen Angelegenheiten (= 136 I BV: Geisteskrankheit/-schwäche)

Kein Stimmrecht in kantonalen Angelegenheiten (≠ eidgenössische) für Auslandschweizer, mit Ausnahme von: 

• Nationalratswahlen (136 BV, 3 ff. BPR)
• Ständeratswahlen (82 III KV, § 109 GPR)

Bei Wahlen haben sich Behörden strikt neutral zu verhalten, bei Abstimmungen hingegen hat die zuständige Behörde das Abstimmungsbüchlein zu verfassen (§ 60 I lit. a GPR, "Beleuchtender Bericht") und staatliche Organe können sachlich und mit verhältnismässigem Aufwand an der Meinungsbildung teilnehmen.

A. Gegenstand

• Total- oder Teilrevision der KV
• Erlass, Änderung oder Aufhebung von 
  • Gesetz
  • Referendumspflichtiger Kantonsratsbeschluss
• Standesinitiative
• Internationale und interkantonale Verträge

B. Volksinitiative

• 6000 Unterschriften oder als Behörden - oder Einzelinitiative (s. unten). 
• Allgemeine Anregung oder ausgearbeiteter Entwurf (nicht Totalrevision KV)
• Vorprüfung durch Direktion der Justiz und des Inneren auf Gültigkeit (Titel und Begründung) (26 KV, 124 GPR), 6 Monate Zeit der Unterschriftensammlung ab Vorprüfung (27 KV)

Gültigkeitsvoraussetzung einer Initiative (28 KV)

• Kein Verstoss gegen übergeordnetes Recht
• Wahrung der Einheit der Materie
• nicht offensichtlich undurchführbar

Kantonsrat entscheidet mit 2/3-Mehrheit über die Gültigkeit der Initiative

Nach Einreichung (also nach Unterschriftensammlung) erfolgt Gültigkeitsprüfung durch Kantonsart. 2/3-Mehrheit (Art. 28 II u. III KV). Teil(un-)gültigkeit möglich. Auch eine inhaltlich allenfalls rechtswidrige Initiative kommt zur Abstimmung, wenn der Kantonsrat dies nicht verhindert.

Gegenvorschlag durch den Kantonsrat (30 KV), gleiche Rechtsform wie Initiative

Fristen

• Ausgearbeiteter Entwurf (29 I, 30 II KV, 132 GPR)
  • 30 Monate, wenn ohne Gegenvorschlag
  • 36 Monate, wenn mit Gegenvorschlag
• Allgemeine Anregung (29 II, 30 II KV, 137 GPR)
  • 18 Monate im Fall der Ablehnung der Initaitve ohne Gegenvorschlag
  • 24 Monate im Fall der Vorlage eines Gegenvorschlags
  • 30 Monate im Fall der Ausarbeitung einer Umsetzungsvorlage, die durch Kantonsrat abgelehnt wurde
  • 36 Monate im Fall der Ausarbeitung einer Umsetzungsvorlage und eines Gegenvorschlags dazu

Ob es überhaupt zu einer Volksabstimmung kommt, hängt von der Materie ab (bspw. Verfassungsänderung) und ob der Kantonsrat der Initiative zustimmt oder nicht. 

• Stimmt Kantonsrat nicht zu oder erstellt er einen Gegenvorschlag, so findet eine Abstimmung statt (32 lit c, d und e KV)
• Stimmt der Kantonsrat zu, so richtet sich die Abstimmung danach, ob die Materie der Initiative dem obligatorischen oder dem fakulativen Refrendum untersteht (vgl. 32 und 33 KV). 

Rückzug der Volksinitiative durch Initiativkomitee (138c u. 138d GPR)

• Rückzug möglich, solange Abstimmung nicht angeordnet ist
• Bedingter Rückzug im Falle einer ausformulierten Initiative möglich, wenn Kantonsrat einen Gegenvorschlag beschliesst und gegen diesen das Refrendum ergriffen wird: Es kommen sowohl Gegenvorschlag wie Initiative zur Abstimmung verbunden mit einer Stichfrage.

Einzelinitiative (24 lit. c KV) und Behördeninitiative (24 lit. b KV)

• Bei vorläufiger Unterstützung durch mind. 60 Mitglieder des Kantonsrats (= 1/3) innert 6 Monaten, wird sie dem Regierungsrat zur Antragsstellung überwiesen. 
• Regierungsrat muss Antrag innert 18 Monaten stellen (max. + 6 Monate)
• Regierungsrat entscheidet über die definitive Unterstützung der Initiative (Beschluss unterliegt den allg. Regeln über das obligatorische oder fakulatitve Referendum)
• Soweit Initiative als allgemeine Anregung daher kam, kann Kantonsrat entweder selbst Gegenvorschlag ausarbeiten oder einen durch den Regierungsrat ausarbeiten lassen

Obligatorisches Referendum (32 KV)

• Verfassungsänderungen
• Interkantonale und internationale Verträge, deren Inhalt Verfassungsrang hat
• Initiativen, die der Kantonsrat nicht zustimmt oder Gegenvorschlag gegenüberstellt
• Steuergesetze

Fakultatives Referendum (33 KV)

• Gesetze (mit Ausnahme der Steuergesetze)
• ...
• Grossausgaben (6 Mio einmalig, 600k wiederkehrend)
• Beschlüsse von grundlegender Bedeutung für die allgemeinen Lebensgrundlagen

Das Refrendum kann ergriffen werden durch (33 II KV)

• 3000 Stimmberechtigte
• 12 politische Gemeinden oder durch Zürich / Winterthur allein (soweit deren Stadtparlament zustimmt 34 IV KV)
• 45 Mitglieder des Kantonsrats

Die Referendumsfrist beträgt 60 Tage ab Veröffentlichung, für Kantonsreferendum 14 Tage ab Beschluss des Kantonsrats

Dringlichkeitsrecht (37 KV)

• 2/3-Mehrheit im Kantonsrat
• Wenn Referendum: Abstimmung innert 6 Monaten nach Inkrafttreten
• Gesetz träte bei Ablehnung unmittelbar nach Abstimmung aussser Kraft

Der Rechtsschutz richtet sich nach den Bestimmungen im VRG (und BGG), wobei es Abweichungen vom Grundsatz gibt, wonach von Handlungen der Gemeindebehörden der Bezirksrat die erste Instanz wäre. 

vgl. Bild in Buch

• Bundes-, Kantons- und Gemeindebürgerrecht bilden eine untrennbare Einheit (37 I BV)
• Kantonsbürgerrecht beruht (im Wesentlichen) auf dem Gemeindebürgerrecht (20 I KV)

Erwerb des Bürgerrechts - Voraussetzungen

• Schweizer Bürger
  • Wohnsitz von mind. 2 Jahren in der Gemeinde (wenn zwischen 16-25 Jahre alt, 2 Jahre im Kantonsgebiet)
  • Fähigkeit, sich und Familie selbst zu erhalten (gilt auch für Lehrlinge...)
  • genügende Ausweise über Herkunft und Familienverhältnisse
  • Unbescholtener Ruf (Straf- und Betreibungsregister)
• Ausländer
  • Anforderungen des Bundes (Art. 12 ff. BüG), insb. 12 Jahre Wohnsitz in CH, doppelt zwischen 12-20
  • Aufnahme in Kantonsbürgerrecht (folgt grds. automatisch nach Aufnahme in Gemeindebürgerrecht)
  • Eignung (§21 Abs. 2 BüV)
    • Kenntnisse der deutschen Sprache
    • Vertrautheit mit Schweizer Verhältnissen
    • Rechtsordnung beachtet

Während bei Ausländern, die in CH geboren oder zwischen 16 und 25 Jahre alt, jedoch mind 5 Jahre Schulbesuch in CH, für die Gemeinden eine Aufnahmepflicht besteht, können Gemeinden für andere Ausländer weitere Voraussetzungen vorsehen (21 II u. II GG sowie 22 I GG). 

Zwar erfolgt die Aufnahme in das Kantonsbürgerrecht ohne weitere kantonale Anforderungen, die Direktion der Justiz und des Inneren kann aber eine eigene Prüfung vornehmen und ablehnen, selbst wenn Gemeinden eine Aufnahmepflicht hätten.

Gebühren dürfen lediglich kostendeckende Verwaltungsgebühren sein (Art. 38 BüG)

Zuständig ist auf Gemeindeebene entweder ein Gemeindeorgan (bspw. Gemeindevorstand oder Einbürgerungskommission) oder die Gemeindeversammlung. Urnenabstimmung ist unzulässig (21 I KV, 23 GG). 

Unzulässigkeit von Urnenabstimmung

• Einbürgerungsbeschluss als persönlichkeitsbezogener individuell-konkreter Verwaltungsakt
• Volksentscheid ist problematisch für Schutz der Privatsphäre (13 BV)
• Unvereinbar mit Begründungspflicht (rechtl. Gehör, 29 II BV). 
• Einbürgerungsentschied muss Rechtsgleichheit, Diskriminierungsverbot sowie Willkürfrei sein

Rechtsschutz

• Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs unterliegt Gemeindebeschwerde oder Gemeinderekurs an Bezirksrat. 
  • Vermutung: 
    • Gemeindebeschwerde, wenn durch Gemeindeversammlung (151 GG)
    • Rekurs, wenn durch bestimmtes Organg der Gemeinde (bspw. Kommission) (152 GG)
• Weiterzug an das Verwaltungsgericht
• Beschwerde in öff-rechtl. Angelegenheiten ist unzulässig (83 lit. b BGG), daher bloss subsidiäre Verfassungsbeschwerde möglich

Grundlagen

• Persönlichkeitsschutz als Teilgehalt der persönlichen Freiheit (Art. 13 Abs. 2 BV; Stichwort: "informationelle Selbstbestimmung")
• Datenschutz im Spannungsfeld mit Informationsfreiheit (Art. 16 BV), Öffentlichkeitsprinzip (17 KV) und Transparenzgebot (49 KV)
• Öffentlichkeitsprinzip: Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten unter Vorbehalt der höherwertigen öffentlichen und privaten Interessen
• Transparenzgebot: Informationspflicht auf Anfrage und von sich aus, unter Vorbehalt höherwertiger öffentlicher und privater Interessen

Rechtsgrundlage im Bund

• Datenschutzgesetz
  • 2 I DSG hält fest, dass das DSG für Private und für Bundesorgane gilt
    • (Für kantonale Behörden ist das DSG gemäss Art. 37 DSG nur anwendbar, soweit kein kantonales Gesetz existiert)
  • Allgemeiner Teil (4 ff. DSG)
  • Besondere Bestimmungen für Bundesbehörden (16 ff DSB)
    • Besonders strenger Schutz: Bearbeitung von Daten erfordert grds. eine gesetzliche Grundlage
• das jedoch grds. nicht auf kantonale Behörden anwendbar ist (soweit gemäss 37 DSG ein kantonales Gesetz existiert).
• Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip: regelt Zugang zu amtlichen Dokumenten der Bundesverwaltung