Verwaltungsrecht des Kantons Zürich (Teil 1a)

In den Art. 9 - 18 KV (Grundrechte) und Art. 19 KV (Sozialziele) verweist der Kanton Zürich grösstenteils auf die Grundrechte und Sozialziele der Bundesverfassung. Eigener Grundrechtsgehalt weist die Möglichkeit zur Gründung von Privatschulen auf und das Petitionsrecht ist gegenüber dem Bund gestärkt, da es einen Anspruch auf Stellungnahme gibt.

Ebenso geschieht dies durch den Verweis in 10 II KV für die Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten

• gesetzliche Grundlage
• öffentliches Interesse
• Zweck-Mittelrelation (Verhältnismässigkeit i.e.S.)

Stimm- und Wahlberechtigt sind nach Art. 22 KV

• Schweizer Bürger mit Wohnsitz in Kanton
• 18 Jahre alt
• Stimmberechtigt in eidgenössischen Angelegenheiten (= 136 I BV: Geisteskrankheit/-schwäche)

Kein Stimmrecht in kantonalen Angelegenheiten (≠ eidgenössische) für Auslandschweizer, mit Ausnahme von: 

• Nationalratswahlen (136 BV, 3 ff. BPR)
• Ständeratswahlen (82 III KV, § 109 GPR)

Bei Wahlen haben sich Behörden strikt neutral zu verhalten, bei Abstimmungen hingegen hat die zuständige Behörde das Abstimmungsbüchlein zu verfassen (§ 60 I lit. a GPR, "Beleuchtender Bericht") und staatliche Organe können sachlich und mit verhältnismässigem Aufwand an der Meinungsbildung teilnehmen.

A. Gegenstand

• Total- oder Teilrevision der KV
• Erlass, Änderung oder Aufhebung von 
  • Gesetz
  • Referendumspflichtiger Kantonsratsbeschluss
• Standesinitiative
• Internationale und interkantonale Verträge

B. Volksinitiative

• 6000 Unterschriften oder als Behörden - oder Einzelinitiative (s. unten). 
• Allgemeine Anregung oder ausgearbeiteter Entwurf (nicht Totalrevision KV)
• Vorprüfung durch Direktion der Justiz und des Inneren auf Gültigkeit (Titel und Begründung) (26 KV, 124 GPR), 6 Monate Zeit der Unterschriftensammlung ab Vorprüfung (27 KV)

Gültigkeitsvoraussetzung einer Initiative (28 KV)

• Kein Verstoss gegen übergeordnetes Recht
• Wahrung der Einheit der Materie
• nicht offensichtlich undurchführbar

Kantonsrat entscheidet mit 2/3-Mehrheit über die Gültigkeit der Initiative

Nach Einreichung (also nach Unterschriftensammlung) erfolgt Gültigkeitsprüfung durch Kantonsart. 2/3-Mehrheit (Art. 28 II u. III KV). Teil(un-)gültigkeit möglich. Auch eine inhaltlich allenfalls rechtswidrige Initiative kommt zur Abstimmung, wenn der Kantonsrat dies nicht verhindert.

Gegenvorschlag durch den Kantonsrat (30 KV), gleiche Rechtsform wie Initiative

Fristen

• Ausgearbeiteter Entwurf (29 I, 30 II KV, 132 GPR)
  • 30 Monate, wenn ohne Gegenvorschlag
  • 36 Monate, wenn mit Gegenvorschlag
• Allgemeine Anregung (29 II, 30 II KV, 137 GPR)
  • 18 Monate im Fall der Ablehnung der Initaitve ohne Gegenvorschlag
  • 24 Monate im Fall der Vorlage eines Gegenvorschlags
  • 30 Monate im Fall der Ausarbeitung einer Umsetzungsvorlage, die durch Kantonsrat abgelehnt wurde
  • 36 Monate im Fall der Ausarbeitung einer Umsetzungsvorlage und eines Gegenvorschlags dazu

Ob es überhaupt zu einer Volksabstimmung kommt, hängt von der Materie ab (bspw. Verfassungsänderung) und ob der Kantonsrat der Initiative zustimmt oder nicht. 

• Stimmt Kantonsrat nicht zu oder erstellt er einen Gegenvorschlag, so findet eine Abstimmung statt (32 lit c, d und e KV)
• Stimmt der Kantonsrat zu, so richtet sich die Abstimmung danach, ob die Materie der Initiative dem obligatorischen oder dem fakulativen Refrendum untersteht (vgl. 32 und 33 KV). 

Rückzug der Volksinitiative durch Initiativkomitee (138c u. 138d GPR)

• Rückzug möglich, solange Abstimmung nicht angeordnet ist
• Bedingter Rückzug im Falle einer ausformulierten Initiative möglich, wenn Kantonsrat einen Gegenvorschlag beschliesst und gegen diesen das Refrendum ergriffen wird: Es kommen sowohl Gegenvorschlag wie Initiative zur Abstimmung verbunden mit einer Stichfrage.

Einzelinitiative (24 lit. c KV) und Behördeninitiative (24 lit. b KV)

• Bei vorläufiger Unterstützung durch mind. 60 Mitglieder des Kantonsrats (= 1/3) innert 6 Monaten, wird sie dem Regierungsrat zur Antragsstellung überwiesen. 
• Regierungsrat muss Antrag innert 18 Monaten stellen (max. + 6 Monate)
• Regierungsrat entscheidet über die definitive Unterstützung der Initiative (Beschluss unterliegt den allg. Regeln über das obligatorische oder fakulatitve Referendum)
• Soweit Initiative als allgemeine Anregung daher kam, kann Kantonsrat entweder selbst Gegenvorschlag ausarbeiten oder einen durch den Regierungsrat ausarbeiten lassen

Obligatorisches Referendum (32 KV)

• Verfassungsänderungen
• Interkantonale und internationale Verträge, deren Inhalt Verfassungsrang hat
• Initiativen, die der Kantonsrat nicht zustimmt oder Gegenvorschlag gegenüberstellt
• Steuergesetze

Fakultatives Referendum (33 KV)

• Gesetze (mit Ausnahme der Steuergesetze)
• ...
• Grossausgaben (6 Mio einmalig, 600k wiederkehrend)
• Beschlüsse von grundlegender Bedeutung für die allgemeinen Lebensgrundlagen

Das Refrendum kann ergriffen werden durch (33 II KV)

• 3000 Stimmberechtigte
• 12 politische Gemeinden oder durch Zürich / Winterthur allein (soweit deren Stadtparlament zustimmt 34 IV KV)
• 45 Mitglieder des Kantonsrats

Die Referendumsfrist beträgt 60 Tage ab Veröffentlichung, für Kantonsreferendum 14 Tage ab Beschluss des Kantonsrats

Dringlichkeitsrecht (37 KV)

• 2/3-Mehrheit im Kantonsrat
• Wenn Referendum: Abstimmung innert 6 Monaten nach Inkrafttreten
• Gesetz träte bei Ablehnung unmittelbar nach Abstimmung aussser Kraft

Der Rechtsschutz richtet sich nach den Bestimmungen im VRG (und BGG), wobei es Abweichungen vom Grundsatz gibt, wonach von Handlungen der Gemeindebehörden der Bezirksrat die erste Instanz wäre. 

vgl. Bild in Buch

• Bundes-, Kantons- und Gemeindebürgerrecht bilden eine untrennbare Einheit (37 I BV)
• Kantonsbürgerrecht beruht (im Wesentlichen) auf dem Gemeindebürgerrecht (20 I KV)

Erwerb des Bürgerrechts - Voraussetzungen

• Schweizer Bürger
  • Wohnsitz von mind. 2 Jahren in der Gemeinde (wenn zwischen 16-25 Jahre alt, 2 Jahre im Kantonsgebiet)
  • Fähigkeit, sich und Familie selbst zu erhalten (gilt auch für Lehrlinge...)
  • genügende Ausweise über Herkunft und Familienverhältnisse
  • Unbescholtener Ruf (Straf- und Betreibungsregister)
• Ausländer
  • Anforderungen des Bundes (Art. 12 ff. BüG), insb. 12 Jahre Wohnsitz in CH, doppelt zwischen 12-20
  • Aufnahme in Kantonsbürgerrecht (folgt grds. automatisch nach Aufnahme in Gemeindebürgerrecht)
  • Eignung (§21 Abs. 2 BüV)
    • Kenntnisse der deutschen Sprache
    • Vertrautheit mit Schweizer Verhältnissen
    • Rechtsordnung beachtet

Während bei Ausländern, die in CH geboren oder zwischen 16 und 25 Jahre alt, jedoch mind 5 Jahre Schulbesuch in CH, für die Gemeinden eine Aufnahmepflicht besteht, können Gemeinden für andere Ausländer weitere Voraussetzungen vorsehen (21 II u. II GG sowie 22 I GG). 

Zwar erfolgt die Aufnahme in das Kantonsbürgerrecht ohne weitere kantonale Anforderungen, die Direktion der Justiz und des Inneren kann aber eine eigene Prüfung vornehmen und ablehnen, selbst wenn Gemeinden eine Aufnahmepflicht hätten.

Gebühren dürfen lediglich kostendeckende Verwaltungsgebühren sein (Art. 38 BüG)

Zuständig ist auf Gemeindeebene entweder ein Gemeindeorgan (bspw. Gemeindevorstand oder Einbürgerungskommission) oder die Gemeindeversammlung. Urnenabstimmung ist unzulässig (21 I KV, 23 GG). 

Unzulässigkeit von Urnenabstimmung

• Einbürgerungsbeschluss als persönlichkeitsbezogener individuell-konkreter Verwaltungsakt
• Volksentscheid ist problematisch für Schutz der Privatsphäre (13 BV)
• Unvereinbar mit Begründungspflicht (rechtl. Gehör, 29 II BV). 
• Einbürgerungsentschied muss Rechtsgleichheit, Diskriminierungsverbot sowie Willkürfrei sein

Rechtsschutz

• Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs unterliegt Gemeindebeschwerde oder Gemeinderekurs an Bezirksrat. 
  • Vermutung: 
    • Gemeindebeschwerde, wenn durch Gemeindeversammlung (151 GG)
    • Rekurs, wenn durch bestimmtes Organg der Gemeinde (bspw. Kommission) (152 GG)
• Weiterzug an das Verwaltungsgericht
• Beschwerde in öff-rechtl. Angelegenheiten ist unzulässig (83 lit. b BGG), daher bloss subsidiäre Verfassungsbeschwerde möglich

Grundlagen

• Persönlichkeitsschutz als Teilgehalt der persönlichen Freiheit (Art. 13 Abs. 2 BV; Stichwort: "informationelle Selbstbestimmung")
• Datenschutz im Spannungsfeld mit Informationsfreiheit (Art. 16 BV), Öffentlichkeitsprinzip (17 KV) und Transparenzgebot (49 KV)
• Öffentlichkeitsprinzip: Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten unter Vorbehalt der höherwertigen öffentlichen und privaten Interessen
• Transparenzgebot: Informationspflicht auf Anfrage und von sich aus, unter Vorbehalt höherwertiger öffentlicher und privater Interessen

Rechtsgrundlage im Bund

• Datenschutzgesetz
  • 2 I DSG hält fest, dass das DSG für Private und für Bundesorgane gilt
    • (Für kantonale Behörden ist das DSG gemäss Art. 37 DSG nur anwendbar, soweit kein kantonales Gesetz existiert)
  • Allgemeiner Teil (4 ff. DSG)
  • Besondere Bestimmungen für Bundesbehörden (16 ff DSB)
    • Besonders strenger Schutz: Bearbeitung von Daten erfordert grds. eine gesetzliche Grundlage
• das jedoch grds. nicht auf kantonale Behörden anwendbar ist (soweit gemäss 37 DSG ein kantonales Gesetz existiert).
• Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip: regelt Zugang zu amtlichen Dokumenten der Bundesverwaltung 

Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, findet Anwendung soweit Behörden nicht privatrechtlich handeln (vgl. 2 II IDG). 

Wichtige Begriffe (§ 3 IDG)

• Informationen: Alle Aufzeichnungen, die die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe betreffen (soweit fertiggestellt und nicht zum persönlichen Gebrauch bestimmt). 
• Personendaten: Beziehen sich auf bestimmte oder bestimmbare Person
• Besondere Personendaten: Daten, bei denen aufgrund des Inhalts eine Gefahr für Persönlichkeitsverletzungen besteht
  • Religion, Weltanschauung, Politik, Gesundheit, Intimsphäre, ...

Aufbewahrung soweit wie notwendig, danach nach 10 Jahren entweder gesetzliche Archivierung oder Löschung vorgesehen (4 u. 5 IDG)

Schutz der Daten durch angemessene organisatiorische und technische Massnahmen (vgl. 7 IDG)

• Nicht Unberechtigten zur Kenntnis gelangen
• Informationen müssen richtig sein
• Veränderungen müssen einer Person zurechenbar sein (Nachvollziehbarkeit der Bearbeitung)

Bearbeitung von Personendaten nur zulässig, soweit zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe notwendig. Soweit besondere Personendaten bearbeitet werden, bedarf dies einer ausdrücklichen gesetzlichen (formelles Gesetz!) Grundlage (8 u. 9 IDG).

Beabsichtigte Personendatenbearbeitung, die besondere Risiken für Rechte und Freiheiten von Personen ist vorab dem kantonalen Datenschutzbeauftragten zur Vorprüfung vorzulegen (10 IDG)

Das Sammeln von Daten und deren Zweck muss für die Betroffenen erkennbar sein; bei besonderen Personendaten muss die Person vorab informiert werden (12 IDG)

3 KV statuiert Gewaltenteilung. Es handelt sich um eine organisatorische und personelle Gewaltenteilung. Daher sind in 42 KV und § 25 ff. GPR Unvereinbarkeiten statuiert. Im Grundsatz:

• Mitglieder einer Behörde dürfen nicht Mitglieder in einer anderen Behörde derselben Stufe sein
• Auch dürfen sie nicht einer Behörde angehören, der sie durch Wahl, Anstellung, Aufsichts- oder Rechtsmittelbefgnissen über- oder untergeordnet sind
• enge Verwandtschaft, Ehe, Konkubinat

Wählbarkeitsvoraussetzung (40 KV) ist Stimmberechtigung in kantonalen Angelegenheiten (= 22 KV)

• 18 Jahre
• Wohnsitz im Kanton (gewisse Ämter: Wohnsitz in betreffender Gemeinde)
• nicht entmündigt wegen Dachschaden

Amtsdauer ist 4 Jahre; für Richter 6 Jahre (41 KV, 32 GPR)

Amtszwang (31 GPR) für gewisse Ämter, Befreiungsmöglichkeiten (60 Jahre, anderes Amt, 2 Amtsperioden, wichtige Gründe)

• Gemeindeämter
• Gerichtsbeisitzende (Miet-, Arbeits- und Handelsgericht)
• Organe von Zweckverbänden

Immunität

• Mitglieder des Kantonsrates geniessen Immunität, die mit 2/3-Mehrheit aufgehoben werden kann
• Mitglieder des Regierungsrates und der oberen Gerichte: einfaches Mehr des Kantonsrat genügt

Im Kanton Zürich hat das Milizsystem vorrang (vgl. 50 II KV für den Kantonsrat), eine Aufandsentschädigung ist vorgesehen (38 GPR). Regierungsrat und obere Gerichte sind Vollämter. § 45 KV sieht die Förderung von nebenamtlichen Tätigkeiten vor.

Wahlverfahren

• Verhältniswahl (Proporz), Kanton wird in Wahlkreise (= i.d.R. Bezirke, Zürich in 6, Winterthur in 2) aufgeteilt
• 180 Sitze
• Verfahren ("doppelter Pukelsheim") soll Erfolgwertgleicheit der Stimmen garantieren (51 III KV)

Aufgaben des Kantonsrat

• Gesetzgebung (54 KV)
• Planungsfunktion (Finanzen, räumliche Planung) (55 KV)
• Finanzkompetenzen (insb. wesentliche neue Ausgaben (3 Mio/300k) (56 KV)
• Parlamentarische Kontrolle über Regierung, Verwaltung und andere öffentliche Aufagen
• Wahl der Richter und Ersatzrichter der für das gesamte Kantonsgebiet zuständigen Gerichte (75 KV)
• Standesinitative, Kantonsreferndum
• ...

Stellung der Mitglieder des Kantonsrats

• Unvereinbarkeiten (42 I KV): Regierungsrat, oberste Kantonale Gerichte, Ombudsstelle
• weitere Unvereinbarkeit: unmittelbar der Direktion unterstelle kantonale Angestellte; Oberstaatsanwaltschaft. 
• Interessenbindungen sind offenzulegen
• Ausstandsvorschriften bei unmittelbarer Betroffenheit

Parlamentarisches Instrumentarium

• Motion
  • Verpflichtung zur Ausarbeitung von Verfassungs oder Gesetzesentwurf oder Entwurf zu einem Beschluss
  • Soweit Kantonsrat Überweisung beschliesst: drei Jahre Zeit für Regierungsrat (verlängerbar)
• Postulat
  • Einladung zur Prüfung: Stellungnahme innert 4 Monaten, Bericht innert zwei Jahren
  • Dringlichkeit (60 Mitglieder): Stellungnahme innert 4 Wochen, Bericht innert einem Jahr
• Parlamentarische Initiative
  • Unzulässig zu Geschäften, die bereits aufgrund Antrag des Regierungsrat vor Kantonsrat hängig
• Interpellation
  • 20 Ratsmitglieder, Regierungsrat muss innert 2 Monaten schriftlich antworten
  • Diskussion im Rat
• Anfrage
  • Schriftliche Beantwortung innert 3 Monaten
  • Dringlichkeit: 60 Mitglieder, 5 Wochen Zeit
  • Keine Diskussion im Rat

Regierungsrat setzt sich aus 7 vollamtlichen Mitgliedern zusammen, die im Majorzverfahren gewählt werden (61, 62 KV). Amtsdauer ist 4 Jahre (41 KV). 

Regierungsrat ist oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons (Exekutive). Leitet i.d.R. Vorverfahren der Rechtsetzung und übt die verwaltungsinterne Rechtspflege aus (§ 19 ff VRG). 

Regierungsrat bereitet das Budget vor und hat in diesem Rahmen gewisse Augebnkompetenzen (bis 3Mio/300k).

63 KV untersagt eine bezahlte Tätigkeit, vorbehaltlich Vertretungen des Kantons in Organisationen, wobei diese Entschädigungen der Staatskasse zufallen.

Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle. Sie sind unabhängig von anderen kantonalen Institutionen (73 KV).

Entscheide sind zu veröffentlichen (78 KV)

Obergericht, Verwaltungsgericht und Sozialversicherungsgericht sind die obersten kantonalen Gerichte

Wahl der Richter und Ersatzrichter der gesamtkantonalen Gerichte durch Kantonsrat nach Vorprüfung durch kantonale Justizkommission. Die übrigen Richter (Bezirksrichter) werden durch Volk gewählt, die Ersatzrichter durch das übergeordnete Gericht.

Zivil- und Strafrechtspflege sehen zwei Instanzen vor (vgl. ZPO / StPO), Handelsgericht als einzige kantonale Instanz

Verwaltungsstreitigkeiten sind eine Rekursinstanz (Behörde) und ein Gericht vorgesehen (77 KV)

Zentrale Verwaltung: Verwaltungstätigkeit für das gesamte Staatsgebiet wird am Hauptort von einer Zentralverwaltung ausgeübt.

Örtliche Dezentralisation: Aufteilung / territoriale Gliederung in Verwaltungsbezirke

• Mit Autonomiebefugnissen: Gemeinden
• Ohne Autonomiebefugnissen: Bezirke

Sachliche Dezentralisation (Dekonzentration): einzelne Verwaltungsaufgaben werden von der Verwaltung ausgegliedert und auf Verwaltungseinheiten mit beschränktem Zuständigkeitsbereich übertragen (bspw. öff-rechtl Körperschaften, Stiftungen, aber auch an Private, die mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betraut werden).

Hierarchischer Aufbau der Verwaltung im Kanton Zürich

• Regierungsrat mit Kollegialsystem an der Spitze (70 u. 65 KV)
• Jeder Regierungsrat steht einer Direktion (Departement) vor
• Ämter und Abteilungen, die einer Direktion unterstehen

Vorteile des hierarchischen Aufbaus: 

• Durch Über- und Unterordnungsverhältnis können Widersprüche vermieden werden, Rechtsgleichheit gewahrt werden
• Klare Kompetenzenregelung (Doppelspurigkeit vermeiden)
• Transparenz der Verwaltung, kein anonymes wursteln

Begriff und Ziele wirkungsorientierter Verwaltungsführung

Verwaltungsführung kann über Budget, Stellenprozente und Regelungen erfolgen (Inputorientiert). Seit 90er-Jahren Trend, auf eine Wirkungsorientierte Verwaltung zu setzen, wonach aus dem Budget ein möglichst hoher Stellenwert herausgeholt werden soll. Die Steuerung erfolgt über Leistungsaufträge und Globalbudgets. Es wird somit mehr betriebswirtschaftlich gearbeitet. Kanton Zürich hat dies auf Grundlage des Gesetzes über Controlling und Rechnungslage so weitgehend eingeführt.

Direktionen im Kanton Zürich

• Staatskanzlei (steht neben den Direktionen, Sekretariat)
• Direktion der Justiz und des Innern
• Sicherheitsdirektion
• Finanzdirektion
• Volkswirtschaftsdirektion
• Gesundheitsdirektion
• Bildungsdirektion
• Baudirektion

Staatskanzlei

Sekretariat des Regierungsrates, steht grundsätzlich auf gleicher Stufe wie Regierungsrat, ist jedoch nicht gewählt, bereitet Geschäfte vor (inkl. Antrag). Bindeglied zum Kantonsrat. 

Bezirke sind Verwaltungseinheiten mit eigenen Behörden für beschränkte Aufgabenbereiche (vgl. insb. 80 III KV)

Bezirksrat

• Bezirksrat besteht aus Statthalter (Präsident, Vollamt) und zwei Mitgliedern sowie zwei Ersatzmitgliedern (Zürich und Winterthur : 1/4/4).
• Hauptaufgabe des Bezirksrates ist die Aufsicht über die Gemeinden (142 GG) sowie über deren Haushaltsführung (144 GG).
• Bezirksrat entscheidet über Bewilligungspflicht und Erteilung der Bewilligung des Erwerbs von Grundstücken von Ausländern, der Rekurs geht dann an das Baurekursgericht.
  • Beachte: im Bau- und Planungsrecht ist das Baurekursgericht (und nicht Bezirksrat) für Rekurse zuständig
• Allgemeine Auffangzuständigkeit (10 II BezVG)

Bezirksrat als erste Rekurs- / Beschwerdeinstanz

• Beschwerden gegen Beschlüsse der Gemeinde und des Gemeindeparlaments (151 GG)
• Rekurse gegen Anordnungen und Erlasse anderer Gemeindebehörden / Träger von Gemeindeaufgaben (152 GG)
• Stimmrechtsrekurse bei Verletzung politischer Rechte durch Gemeinde (151a GG)
• Rechtsmittelinstanz in Schulangelegenheiten
• Rekursinstanz gegen Beschlüsse der KESB (13 u. 63 EG KESR)

Statthalter

• Aufsicht über Ortspolizei, Feuerwehrwesen, Strassenwesen der Gemeinden
• Übertretungsstrafrecht (soweit also keine Freiheitsstrafe zur Diskussion steht), §§ 89 ff. GoG
• Rekurse im Strassenwesen und Parkeirgebühren (§ 19 II lit. d VRG)

Allgemeines

• Träger öffentlicher Aufgaben sind an die Grundrechte gebunden (Art. 35 Abs. 2 BV). Dies gilt unabhängig davon, ob die Aufgaben durch den Staat oder durch Private wahrgenommen werden. 
• Betrifft insb: Rechtsgleichheit. Diskriminierungsverbot. Willkürverbot. 
• Rechtsschutz: Sowohl bei Behörden wie auch auch bei Privaten, die hoheitliche Befugnisse wahrnehmen und daher Anordnungen treffen, besteht eine Rekursmöglichkeit, sei es an eine zuständige Behörde oder an das Verwaltungsgericht.

Übertragung öffentlich-rechtlicher Aufgaben (98 KV)

• Kantonaler Aufgaben: durch Gesetz
• kommunaler Aufgaben: durch die Gemeindeordnung
• Es sind folgende Punkte zu regeln:

1. Art, Umfang und Finanzierung der zu übertragenden Aufgaben
2. Struktur udn Aufgaben der Organisation, welche das Gemeinwesen schafft oder an welcher es sich beteiligt
3. Umfang von Rechtsetzungsbefugnissen
4. Art und Umfang von bedeutenden Beteiligungen dieser Organisationen
5. Aufsicht und Rechtsschutz
   • Art. 99 KV: Organisationen des öffentlichen oder des privaten Rechts, die im Rahmen eines Leistungsauftrages öffentliche Aufgaben erfüllen, müssen ein fachlich ausgewiesenes, von der operativen Führung unabhängiges Aufsichtsorgan haben. Dieses prüft regelmässig die Qualität und die Wirtschaftlichkeit der Auftragserfüllung.

Verwaltungsinterne Aufsicht

• Hierarchieprinzip. Oberste Aufsichtsbehörde ist der Regierungsrat (70 I KV). 
  • Erstreckt sich auf alle Träger öffentlicher Aufgaben (also ggf. auch auf Private)
• Aufsicht ist sowohl präventiver wie repressiver Natur
  • Präventive Aufsicht:
    • Weisungen, bspw. durch Verwaltungsverordnungen oder Dienstbefehl;
    • Inspektionen,
    • Berichte.
  • Repressive Aufsicht: Massnahmen als Reaktion auf Missstände oder Rechtswidrigkeiten. 
    • Aufhebung von Massnahmen
    • Administrative und/oder disziplinarische Massnahmen

Verwaltungsexterne Aufsicht

• Ombudsstelle (81 KV, 89 ff VRG)
  • Ombudsstelle benötigt keine Verfügung, eine "Beschwerde" (i.S.v. Reklamation) einer Privatperson reicht aus. 
  • Ombudsstelle ohne Weisungsbefugnis, sie gibt lediglich eine Empfehlung ab
• Kantonsrat (politische Aufsicht, 57 KV)
  • Aufsicht mittels Budgethoheit, Prüfung der Geschäftsberichte
  • Untersuchungskommissionen
    • Ausübung primär durch Aufsichtskommissionen (Finanzkommission, etc.)
    • PUK in Sonderfällen
• Bundesbehörden
  • Soweit kantonale Behörden an Vollzug von Bundesrecht beteiligt, unterstehen sie der Bundesaufsicht
  • teilweise Genehmigungsvorbehalt kantonaler Umsetzungserlasse
  • Beschwerderecht (Behördenbeschwerde) --> 89 II lit. a und 111 II BGG).

Allgemeines 

18 I KV gewährt einen Anspruch auf rasche und wohlfeile Erledigung vor.

Die Parteien haben einen Anspruch auf einen begründeten Entscheid und eine Rechtsmittelbelehrung (10 I KV)

Rechtsmittelbelehrung enthält:

• ordentliches Rechtsmittel
• Instanz
• Frist

Verfahren der Verwaltungsbehörden

Verfahrensablauf gestaltet sich in der Regel wie folgt: 

1. Einleitung
2. Ermittlung des Sachverhalts
3. Entscheidung
4. Wiedererwägung (optional)
5. Durchsetzung
6. Kostenfrage

Einleitung des Verfahrens

• Einleitung von Amtes wegen
• Einleitung auf Gesuch des Privaten
• Weiterleitung des Gesuchs an zuständige Behörde (5 VRG)
• Ausstandsgründe (43 KV, 5a VRG)
• Vorsorgliche Massnahmen (6 VRG)

Ermittlungsphase

• Untersuchungsmaxime (7 VRG): Behörde stellt von Amtes wegen fest: 
  • Anwendbares Recht
  • Sachverhalt (Mitwirkungspflicht nach Gesetz oder wenn Gesuch gestellt)
  • Parteistandpunkte

Entscheidung

• Verfahren ist beförderlich zu führen (vgl. 18 I KV, § 4a VRG)
  • div. gesetzliche Bestimmungen sehen maximale Fristen vor (Baugesetz, VRG für Rekurse (27c VRG), etc.)
• Entscheid mit Begründung und Rechtsmittelbelehrung (18 II KV)
• Begründungsverzicht unter VSS von 10a VRG, jedoch grds. mit Möglichkeit, Begründung zu verlangen
• Entscheidveröffentlichung anstelle Zustellung in gewissen Fällen (10 IV VRG)
• Feststellungsentscheid für Realakte zwecks Anfechtung: 10c VRG (vgl. 25a VwVG). 

Wiedererwägung

• Keine Regelung im Kanton Zürich, es gelten Grundsätze des Bundesrechts
• Solange Verfügung noch nicht formell in Rechtskraft erwachsen
• Nach Eintritt der formellen Rechtskraft: Änderung der rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse
• Änderungen zuungunsten der Privaten nur bei überwiegendem öff. Interesse (oft also Vertrauensschutz)
• Wiedererwägung grds. nur für erstinstanzliche Entscheide, für Rechtsmittelentscheide gibt es die Revision

Vollstreckung

• Vollstreckung erfolgt durch anordnende Behörde oder eine ihr unterstellte Behörde (29 I VRG)
• Geldforderungen: Vollstreckung via SchKG
• andere Forderungen bedürfen (ausser dringlich) vorgängiger Androhung und Fristansetzung (30 / 31 VRG)
  • Ersatzvornahme
  • Zwangsweise Durchsetzung
• Verwaltungsrechtliche Sanktionen (bspw. Ordnungsbusse)

Kosten und Entschädigungen

• Kosten und Gebühren für Amtshandlungen (13 ff VRG) sind möglich
• Keine Parteientschädigung im erstinstanzlichen Verfahren (17 I VRG)
• Möglichkeit der UR und URB: Mittel fehlen und nicht offensichtlich aussichtslos
•  

Art 77 KV sieht für Verwaltungsanordnungen den Weiterzug an eine Rekursinstanz und anschliessend an ein Gericht vor.

Dies ist weitestgehend umgesetzt, nicht jedoch bspw. im öffentlichen Beschaffungswesen, wo direkt an das Verwaltungsgericht zu gelangen ist, als einzige Rechtsmittelinstanz. 

Verwaltungsinterne Rechtspflege - Rekurs (Übersicht)

• Rekursgegenstand
• Rekursinstanz
• Rekurslegitimation
• Rekursfrist
• Rekurswirkung während des Verfahrens

Rekursgegenstand (19 I VRG)

• Anordnungen (individuell-konkrete Verfügungen) sowie Allgemeinverfügungen
• Verzögerungshandlungen / Verweigerungshandlungen der Behörden
• Stimmrechtssachen (diverse Abweichungen!)
• Erlasse (ausgenommen Gesetze und die KV)
  • Erlasse von Direktionen, den untergeordneten Ämtern sowie der Gemeinden
  • (Einzelakte und Verordnungen des Regierungsrates sowie des Kantonsrates unterliegen dagegen direkt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
  • Kantonale Gesetze: Direkt BiörA (82 lit. b i.V.m. 87 I BGG)
• Realakte (nach Erwirken einer Feststellungsverfügung nach § 10c VRG)

Rekursinstanzen

Grundsätzlich ist es die hierarchisch vorgesetzte Amtsstelle. Somit im Falle eines Amtes die zuständige Direktion, bei der Direktion der Regierungsrat (vgl. 19b I u. II VRG). Davon gibt es Ausnahmen und Sonderanordnungen (bspw. Bezirksrat als Rekursinstanz der KESB, § 63 EG KESR). 

Sprungrekurs (19b IV VRG) ist möglich, wenn eine hierarchisch übergeordnete Behörde im konkreten Fall bereits Eingegriffen hat, bspw. durch Einzelfallweisung.

Rekurslegitimation (21 und 21a VRG)

• Persönliche Berührtheit 
• Schutzwürdiges Interesse

Behörden und Gemeinden sind ebenfalls zum Rekurs legitimiert, wenn sie entweder betroffen sind wie ein Privater oder in ihrer Behördenfunktion ein Interesse haben, insb. wegen wesentlichen Eingriffen in ihr Vermögen (vgl. 21 II VRG). In einigen Rechtsgebieten ist auch eine Verbandsbeschwerde möglich. 

Für Stimmrechtsangelegenheiten (21a VRG): Stimmberechtigte im Wahlkreis, dort politisch aktive Parteien, Gemeinden

Abstrakte Normenkontrolle

Virtuelle Betroffenheit: Minimale Wahrscheinlichkeit für eine zukünftige Betroffenheit. Diese Praxis des Bundesrechts gilt infolge Art. 111 Abs. 1 BGG auch für das kantonale Recht. 

Rekurserhebung und Rekursfristen

• Ordentliche Rekursfrist: 30 Tage (22 VRG) gilt stets, soweit keine spezialgesetzliche Regelung)
  • Stimmrechtssachen 5 Tage
  • Besondere Dringlichkeit: Verkürzung auf bis 5 Tage möglich
  • Rekursfrist als gesetzliche Frist nicht erstreckbar (12 I VRG)
  • Keine Gerichtsferien vor den Verwaltungsbehörden, somit kein Fristenstillstand
• Rekursschrift (23 VRG)
  • Antrag
  • Begründung
  • Unzulässig sind neue Sachbegehren (materielle Anträge)
  • Zulässig sind
    • prozessuale Anträge
    • Beweise
    • Tatsachenbehauptungen
• Rekurs hat grundsätzlich aufschiebende Wirkung (25 VRG)

• Vernehmlassung der Behörden und am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Dritten
  • Vernehmlassungsfrist von 30 Tagen (26b II VRG, in Stimmrechtssachen und dringlichen Verfahren entsprechend abgekürzt)
• Weiterer Schriftenwechsel nach Anordnung (26b III VRG)
• Entscheid sollte innert 60 Tagen nach Abschluss Sachverhaltsermittlung, andernfalls Begründung, warum mehr Zeit benötigt wird (27c VRG)
• Kognition (20 VRG)
  • Rechtsfehler (inklusive Ermessensmissbrauch, über- und unterschreitung)
  • Sachverhaltsüberprüfung
• Reformatio in peius vel in melius (27 VRG)
  • Aber: Rekursinstanz (≠ Einsprache) soll im Falle einer beabsichtigten reformatio in peius das rechtliche Gehör gewähren UND Gelegenheit zum Rückzug des Rekurses gewähren.
• Rechtsmittelentscheid ist begründet (28 VRG) und mit Rechtsmittelbelehrung (10 VRG) zu versehen
• Rekursverfahren ist nicht mehr kostenlos
• Parteientschädigung wenn (17 VRG)
  • Komplexes Verfahren
  • Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung war offensichtlich unbegründet

Revision (86a ff. VRG)

• Betrifft rechtskräfigte Anordnungen von Verwaltungsbehörden, Rekurskommissionen und -gerichte
• Innert 90 Tagen nach Entdeckungsgrund, soweit nicht Verbrechensbeeinflusst absolute Frist von 10 Jahren
• Doppelter Entscheid: Revision eintreten und wenn ja, neuer Entscheid in der Sache

Aufsichtsbeschwerde 

• formloser Rechtsbehelf, mit dem jede Person eine Aufsichtsinstanz über Missstände einer Behörde informieren kann
• Nicht in Gesetz geregelt
• Anzeigeerstatter kommt keine Parteistellung zu (Zürcher Praxis informiert jedoch über Ausgang)
• Aufsichtsbehörde entscheidet in ihrem Ermessen, ob und wie sie reagiert

Einsprache (10b VRG)

Verfügungsadressat kann damit Behörde veranlassen, ihren Entscheid zu überprüfen, ohne dass der Rechtsmittelweg in Gang gesetzt werden muss (aber was ist mit Fristen?)

Nicht allgemien vorgesehen. In der Regel entscheidet Behörde selbst, ob und wie sie ein Einspracheverfahren handhabt,  jedoch bspw. im Steuerrecht gesetzlich vorgeschrieben und geregelt. In einigen Rechtsgebieten dagegen gesetzlich ausgeschlossen (z.B. Baurechtliches Verfahren)

Rekurskommissionen

Es gibt nur noch zwei Rekurskommissionen: 

• Rekurskommision der Zürcher Hochschulen
• "Kirchliche Rekurskommission"

Rekurskommission für die Uni ist kein Gericht i.S.v. 30 BV oder 6 Ziff. 1 EMRK. Zwar ist Rechtsprechung als unabhängig zu bezeichnen, doch werden Mitglieder vom Universitätsrat gewählt und ist der Bildungsdirektion angegliedert. 

Entscheide der Rekurskommission der Hochschule sind an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen. 

Schätzungskommission

Schätzungskommissionen in Enteignungssachen sind verwaltungsunabhängige Schiedskommissionen ("erstinstanzliche Spezialverwaltungsgerichte"). Mitglieder werden durch VGer gewählt (§34 AbtrG). Sie beurteilen Entschädigungsforderungen bei formeller oder materieller Enteignung in einem durch das VGer gestützt auf § 35 AbtrG erlassenen Verfahrensordnung. 

• Rechtsweggarantie (29a + 30 BV) und Allgemeine Verfahrensgarantien (29 BV)
  • gleiche und gerechte Behandlung
  • Beurteilung innert angemessener Frist
  • rechtliches Gehör
  • ggf. unentgeltliche Prozessführung
  • ggf. unentgeltlicher Rechtsbeistand

Vorgaben durch das Bundesgerichtsgesetz

• richterliche Behörden als letzte kantonale Instanzen (75 II; 80 II; 86 I lit. d und II; 114 BGG)
• Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe: Mindestanforderungen gemäss 111 BGG
  • Mindestens Beschwerdegründe nach 95 - 98 BGG

Kantonale Verfassungsvorgaben

• 78 KV: Veröffentlichung von Entscheiden
• 79 KV: Normenkontrolle
  • Akzessorische (gilt ohnehin);
  • abstrakte Normenkontrolle für Verordnungen (vgl. dazu § 19 I lit. d VRG)

Aufbau - und Organisation des Verwaltungsgerichts

• Vollamtliche und teilamtliche Richter (32 VRG)
  • teilamtlichen Richtern ist lediglich die berufsmässige Vertretung vor Verwaltungsgericht untersagt (34 II VRG)
• Amtsdauer von 6 Jahren (33 II VRG, 41 II KV)
• Entscheid in Dreierbesetzung als Regelfall (38 VRG)
• Entscheid über Erlasse (vgl 19 I lit. d VRG) in Fünferbesetzung (38a VRG)
• Einzelrichterentscheide (38b VRG)
  • die offensichtlich unzulässig sind
  • die zurückgezogen oder sonst wie gegenstandslos geworden sind,
  • deren Streitwert Fr. 20 000 nicht übersteigt,
  • bei Streitigkeiten betreffend
    • administrative Massnahmen im Strassenverkehr, den Justizvollzug nach dem Straf- und Justizvollzugsgesetz vom 19. Juni 2006 ,
    • die Entbindung vom Berufsgeheimnis,
    • Massnahmen erstinstanzlicher Gerichte nach § 43 Abs. 1 lit. a–c.
      • §§ 3–14 des Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 ,
      • Art. 73–78 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Aus- länder vom 16. Dezember 2005 ,
      • Art. 4–9 des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt anläss- lich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007

Beschwerdefälle

Grundsatz: das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Akte i.S.v. § 19 Abs. 1 VRG (41 VRG)

Vorinstanzen des Verwaltungsgerichts ergeben sich für die meisten Fälle sinngemäss aus § 19 II u. III VRG sowie 42 - 44 VRG (die Ausnahmen (und Gegenausnahmen) vom Grundsatz der Zulässigkeit der Beschhwerde ans VRG enthalten)

Es unterliegen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht

• Kantonsrat: Erlasse und Anordnungen nur im Rahmen von 42 lit b i.V.m. 19 19b II lit. f u. g VRG
• Regierungsrat: Erlasse, erstinstanzliche Anordnungen und Rekursentscheide  (19 II lit a; 19b II lit. a VRG)
• Oberste Gerichte: Erlasse im Rahmen von 42 lit. c VRG 
• Rekursentscheide der Direktionen, Bezirksräte und Statthalter, ebenso von öff.-rechtl. Anstalten (19b II lit. b, c, d VRG)
• Baurekursgericht
• Steuerrekursgericht
• Rekurskommission der Zürcher Hochschulen
• Erstinstanzliche Entscheide von Zivil- und Strafgerichten nach 43 I VRG (Betrifft:)
  • Gewaltschutzgesetz
  • Zwangsmassnahmen Ausländergesetz
  • Hooligankonkordat
• Anordnungen oberster Organe selbstständige öff-rechtl. Anstalten
• Anordnungen der Oberstaatsanwaltschaft über Akteneinsichtsgesuche

Ausnahmen

Grundsatz: Wenn gestützt auf Bundesrecht unmittelbar vor eine Bundesinstanz gezogeen werden kann (42 lit. a VRG)

Darüber hinaus enthält insb. § 44 VRG einen Ausnahmekatalog, wonach die Beschwerde unzulässig ist.

Beschwerdelegitimation

§ 49 VRG über die Beschwerdeberechtigung verweist auf §§ 21 und 21a VRG über den Rekurs

• Persönliche Berührtheit
  • (§21a regelt Stimmrechtssachen)
• Schutzwürdiges Interesse an Änderung / Aufhebung / Erlass

Berechtigung der Gemeinde, wenn deren Autonomie verletzt ist (§70 i.V.m. 21 VRG). Nicht jedoch, wenn es ihnen lediglich um die richtige Anwendung des Rechts geht. Gemeinden (und öff.-rechtl. Anstalten) befinden sich somit in derselben Situation wie die Behörden, deren Entscheide im Rekursverfahren geändert werden: Sie sind NICHT zur Beschwerde legitmiert.

Anforderungen an die Beschwerde(schrift)

Beschwerdefrist durch Verweis von § 53 VRG auf § 22 VRG 30 Tage, in Stimmrechtssachen 5 Tage.

Gerichtsferien: § 71 VRG verweist auf Art. 145 ZPO

Beachte: Ausnahme im Submissionsrecht: Beschwerdefrist beträgt 10 Tage und es gibt keine Gerichtsferien.

Beschwerde muss einen Antrag und eine Begründung enthalten (§ 53 VRG)

Erledigung der Beschwerde

• Grundsätzlich schriftliches Verfahren (§ 58 VRG)
  • Vernehmlassungsfrist nach §26b VRG
  • Mündliche Verhandlung auf Antrag einer Partei oder v.A.w. (§ 59 I VRG)
  • 6 I EMRK gewährt für zivilrechtliche Streitigkeiten einen Anspruch auf mündliche Verhandlung, dies trifft auch für viele verwaltungsrechtliche Streitigkeiten zu, die i.S. der EMRK zivilrechtlich sind: 
    • Enteignungen
    • Eigentumsbeschränkungen, 
    • Bewilligungen über wirtschaftliche Tätigkeiten
• Untersuchungsmaxime (§ 60 VRG)
• Rügegründe (§ 50 I VRG verweist auf § 20 I lit. a. und b (nicht aber c) und II VRG)
  • Rechtsverletzung
  • Unrichtige Feststellung des Sachverhalts
  • i.d.R. KEINE Ermessensprüfung (§ 50 i.V.m. 20 I VRG)
• Neue Begehren und Beweismittel entsprechend § 20a VRG (§ 52 I VRG)
  • Neue Tatsachenbehauptungen jedoch unzulässig, wenn VRG zweite gerichtliche Instanz ist (also als Vorinstanz nicht eine Behörde, sondern ein Rekursgericht oder eine Rekurskommission amtete) und die Tatsachenbehauptung nicht erst durch Vorentscheid notwendig wird (§ 52 II VRG)
  • 20a VRG: 
    • keine neuen Sachbegehren
    • neue Tatsachenbehauptungen und Beweismittel sind zulässig
• Verbot der remormatio in peius vel in melius (≠ noch Behörde als Rekursinstanz)
• Entscheid ist schriftlich und begründet zu Erlassen (18 II KV)
  • vorgehende mündliche Eröffnung ist möglich (65 VRG)
  • summarische Begründung bei offensichtlichen / gegenstandslosen Sachen

Verwaltungsgerichtsentscheide sind mit Eintritt der Rechtskraft vollstreckbar (durch die erstinstanzlich verfügende Behörde) (66, 70, 29 II VRG)

Abstrakte Normenkontrolle (79 II KV)

Möglich für kantonale Erlasse, die nicht die Verfassung oder ein Gesetz sind (79 II KV): Es kann geltend gemacht werden, sie verstosse gegen übergeordnetes Recht. 

Zweistufig für Verordnungen der Gemeinden sowie der Direktionen des Regierungsrates: 

1. Rekurs
2. Beschwerde an das Verwaltungsgericht
3. (ggf. BGer, ggf. erst BVGer?)

Einstufig für Verordnungen des Kantonsrates, des Regierungsrates soweie selbstständiger öff-rechtl. Anstalten. 

1. Beschwerde an das Verwaltungsgericht
2. (ggf. BGer, ggf. erst BVGer?)

Bei abstrakter Normenkontrolle entscheidet das VGer in 5er-Besetzung (§ 38a VRG)

Akzessorische Prüfung (79 I KV)

Die akzessorische Prüfung wird von allen Behörden und Gerichten angewandt: anlässlich der Anwendung einer Rechtsnorm haben sie deren Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht zu prüfen. Einzig Bundesgesetze und Staatsverträge sind zwingend anzuwenden (190 BV).

Verwaltungsgericht amtet als Personalgericht, wobei grundsätzlich die allgemeinen Verfahrensregeln Anwendung finden, mit vereinzelten Änderungen: 

• i.d.R. keine aufschiebende Wirkung (70 iVm 25 II lit. a VRG)
• fehlende Möglichkeit der Rückgangigmachung einer Kündigung (63 i.V.m. 27a I VRG)
• grundsätzliche Kostenlosigkeit in Personalstreitigkeiten bis CHF 30'000 (65a III VRG)

Rekurs- und Beschwerdeinstanz in Steuersachen (§ 72 f. VRG, 153 / 212 / 252 ff StG / 43 / 54 ESchG)

Rekursinstanz in Entschädigungsstreitigkeiten gemäss Abtretungsgesetz, aber Achtung: es finden die Verfahrensbestimmungen des Beschwerdeverfahrens Anwendung, obgleich als Rekurs bezeichnet, so dass insb. Ermessensprüfung (mangels spezialgesetzlicher Regelung) ausgeschlossen ist (vgl. 50 II VGR)

Klageinstanz gemäss § 81 VRG (als einzige kantonale Instanz)

• Streitigkeiten aus öff. Recht, falls darüber kein Beteiligter mittels Verfügung entscheiden kann
• Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen (ausser im Zshg. mit Arbeitsverhältnissen)
• öff-rechtl. Streitigkeiten, für die ein Gesetz die Klage vorsieht. 

Entscheide des Verwaltungsgerichts unterliegen entsprechend den § 86a ff. VRG der Revision