Verwaltungsrecht I: Verwaltungsaufgaben & Verwaltungshandeln

• Kommt nur zur Anwendung, wenn der Staat nicht unmittelbar oder mittelbar eine öffentliche Aufgabe besorgt
• Vertrag wird zwischen Staat und einem Privaten abgeschlossen
• Vertrag unterliegt dem Zivilrecht

• Bedarfsverwaltung (Beschaffung von Hilfsmitteln)
• Finanzverwaltung (z.B. Miete von Geschäftsräumen)
• Leistungsverwaltung (z.B. Transportvertrag)

• Solange unmittelbar oder auch mittelbar öffentliche Aufgaben besorgt werden, besteht eine Grundrechtsbindung (Art. 35 Abs. 2)
• Ist der Staat aber ausschliesslich Wettbewerbsteilnehmer so gilt keine Grundrechtsbindung (gleich lange Spiesse)

• Sachliche Gründe für einen verwaltungsrechtlichen Vertrag sind:
  • Dauerhafte Bindung
  • hoher Ermessensspielraum (Gesetz kann konsenual konkretisiert werden)
  • Konftlikte zwischen Behörde & Bürger sollen einvernehmlich beigelegt werden

-        Eine Verwaltungsmassnahme, die unmittelbar einen Taterfolg herbeiführt (tatsächliches Handeln), d.h. ein Handlungswille der Behörde wird zum Ausdruck gebracht

-        Realakte sind sämtliche Verwaltungstätigkeiten die nicht auf rechtsförmlichen Handeln fussen

-        Während bei einem Realakt die Verwaltung tatsächlich handelt, wird bei einem Rechtsakt vorerst nur rechtlich gehandelt.

-        Im Unterschied zum Rechtsakt wird der Realakt sofort wirksam

-        Verfügung:

o        Unmittelbar: Begründung von Rechten und Pflichten

o        Mittelbar: Verfügung wird umgesetzt

-        Rechtsakt:

o        Unmittelbar: Begründung einer Faktenlage durch Schaffung von Tatsachen (in der Regel keine mittelbare Wirkung)

-        Schlichtes Verwaltungshandeln (Erstellung eines Berichts, Rechnung, Vernehmlassung)

-        Vollstreckungs (Durchsetzung von Rechten und Pflichten)

-        Unmittelbarer Vollzug (bei zeitlicher Dringlichkeit)

-        Auskünfte und Zusicherungen

-        Warnungen und Empfehlungen (Verhaltenssteuern)

-        Informelle Absprache (Einvernehmliche Regelung zwischen der Behörde und Privaten)

-        Warnt Behörde kampagnemässig (nicht einmalig) von einer gewissen Gefahr oder dergleichen sind folgende Voraussetzungen notwendig:

o        Gestezliche Grundlage in einem Sachgesetz

o        Öffentliches Interesse

o        Verhältnismässigkeit

o        Sachgerechte Information

-        Behörde trifft eine Absprache mit Privaten und damit wird der Weg der Verfügung vermieden (typischerweise: Branchenvereinbarungen)

-        Können sich die Parteien nicht einigen steht der Verfügungserlass nach wie vor offen.

-        Informelle Absprache muss im Sachgesetz vorgesehen sein (keine Umgehung von Rechtsschutz und Vollzug)

-        Verfügungsbezogen (Realakt ergeht im Rahmen von Verwaltungsverfahren mit dem Ziel eines Verfügungserlasses)

-        Verfügungsvermeidend (Erlass von Warnungen, Empfehlungen oder informelle Absprache)

-        Verfügungsvertretend (bei zeitlicher Dringlichkeit; problematisch, da Rechte und Pflichten begründet werden können, d.h. Rechtsschutz muss gewährleistet werden)

-        Bis 2007 war kein Rechtsschutz vorgesehen

-        Mit Art. 25a WvVG wurde ein nachträglicher Rechtsschutz geschaffen.

-        Voraussetzungen

o        Schutzwürdiges Interesse

o        Auf öffentlichem Recht fussend

o        Berührung von Rechten und Pflichten

-        Handlungsanweisung in einer konkreten Verwaltungsangelegenheit (als Ausdruck der Dienstaufsicht durch vorgesetzte Behörde oder Person)

-        Ein Dienstbefehl regelt das Betriebsverhältnis (Abzugrenzen vom Grundverhältnis, welches in der Regel mittels Verfügung geregelt wird – z.B. Anstellung, Lohn, Pflichtenheft)

-        Verallgemeinerter Dienstbefehl, der eine unbestimmte Vielzahl von Lebenssachverhalten regeln will (generell-abstrakt)

-        Typische Verwaltungsverordnungen: Zirkular, Kreisschreiben, Richtlinien.

-        Man unterscheidet zwischen organisatorischen Verordnungen und vollzugslenkenden Verordnungen

•        Verwaltungsverordnung begründet nur im Innenverhältnis Rechte und Pflichten

•        Problematisch sind vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen, da diese unter Umständen auch auf Bürger auswirken. Grundlage bildet aber weiterhin Verfassung, Gesetz, Rechtsverordnung.

Es sind keine hohen Anforderungen gestellt, da die Verwaltungsverordnung als Führungsinstrument dienen soll:

-        Keine gesetzliche Grundlage gefordert

-        Wahrung der Gleichberechtigung

Verwaltungsverordnungen sind formfrei gültig und müssen in der Regel nicht publiziert werden, da es schlicht ein Innenverhältnis betrifft. Sieht das Sachgesetz eine Publikation vor, ist vom Grundsatz abzuweichen.

• Im Grundsatz nur eine Innenwirkung (d.h. Behördenintern)
• Vollzugslenkende Behörden können aber auch Aussenwirkung haben (Abgrenzung zur Verfügung nicht ganz einfach)

-        Offenkundig rechtswidrige Dienstbefehle müssen nicht befolgt werden (Kriterien der Evidenztheorie gelten).

-        Im Innenverhältnis sind Dienstbefehle immer rechtwirksam, d.h. im Grundsatz stehen keine Anfechtungsmöglichkeiten zur Verfügung, deshalb unbedingt das Gespräch mit der weisenden Stelle/Person suchen.

-        Verwaltungsmitarbeiter: Verwaltungsinterne Rekursmöglichkeit (sofern vorgesehen)

-        Bürger:

o        Abstrakte Normenkontrolle bei Kantonalen Verwaltungsverordnungen mit Aussenwirkung

o        Vorfrageweise Normenkontrolle bei Verwaltungsverordnungen des Bundes

• Verbindlichkeit (Wirksamkeit bei Erlass oder spez. Datum in Verfügung; Rechtswkräftig, wenn kein ord. Rechtsmittel möglich)
• Fehlerhaftigkeit (Anfechtbar, solange noch nicht rechtskräftig; Nichtigkeit)
• Änderung (Widerrwägung/Widerruf, sofern Voraussetzungen gegeben sind)

• Mittels von Theorien wird die Abgrenzung erleichtert. Wo keine eindeutige Abgrenzung möglich ist, gilt der Methodenpluralismus des Bundesgerichts.
• Theorien sind:
  • Interessenstheorie: Wird ein öffentliches Interesse verfolgt?
  • Funktionstheorie: Wird eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen?
  • Subordinationstheorie: Handelt die Behörde einseitig?
  • Modaltheorie: Art der Sanktion
• Bei der Abgrenzung ist die Fundstelle oder etwa der zwingende Charakter nicht heranzuziehen!

• Wo eine Norm abschliessend im öffentlichen Recht geregelt ist, ist zwingend nach öffentlichem Recht vorzugehen.
• Unter Umständen verweist das Verwaltungsrecht auf das Zivilrecht, übernimmt Institute/Begriffe oder das Zivilrecht wird ausdrücklich für anwendbar erklärt.
• Es ist eine Tendenz erkennbar, dass immer mehr privatrechtlich geregelt wird. Dies zu Ungunsten des Bürgers, da das Zivilrecht einen geringeren Rechtsschutz kennt.
• Unter Umständen gibt es auch gemischte Normen (sowohl Privatrecht als auch öffentliches Recht ist anwendbar [typisch: Zwei-Stufen-Theorie im Beschaffungswesen]

• Es gibt durchaus Parallelen zum Strafrecht (Sanktion bei fehlbarem Verhalten [etwa bei bewilligungspflichten Berufen])
• Verwaltungsstrafrecht ist separat gereglt

• Zwischenzeitlich gibt es zahlreiche internationale Abkommen die Verwaltungsrecht beinhalten [z.B. etwa Abkommen der WTO]
• Rechtsschutz teilweise schwer, da keine Gerichtsbarkeit [z.B. WTO hat Dispute Settlement Body)
• Internationales Verwaltungsrecht (also Völkerrecht), dass self executing ist (genügend hinreichend bestimmt) findet direkte Anwendung in der Schweiz.

• Schweiz hat zahlreiche Abkommen (Bilaterale Abkommen) mit der EU im Verwaltungsrecht abgeschlossen
• Darüber hinaus macht die Schweiz fortlaufend eine autonome Nachvollzug an das EU Recht (aus wirtschaftlichen Gründen)

• Alles was in der Bundesverfassung oder in der Kantonsverfassung dem Staat zugewiesen wurde, ist vom Staat zu erledigen.
  • z.B. Äussere und innere Sicherheit, öffentliche Strassen und Bildung

• Verwaltungsaufgaben werden nach deren Zweck unterschieden:
  • Ordnungspolitik: polizeiliche Aufgaben (Baupolizei, Feuerpolizei etc.), häufig mit Mitteln der Eingriffsverwaltung
  • Sozialpolitik:Schutz von benachteiligten Gruppen (Arbeitnehmer, Mieter, etc.), häufig mit Mitteln der Leistungsverwaltung, ausnahmsweise Eingriffsverwaltung
  • Infrastrukturpolitik: öffentliche Dienste, Verkehrsnetze, Bildung, Energie, häufig mit Mitteln der Leistungsverwaltung, aber auch Eingriffsverwaltung wenn Staat marktregulatorisch eingreift
  • Lenkungspolitik:  Anzustrebende Zustände werden mittels Lenkung erreicht (Raumplanung, Wirtschaft, etc.), Eingriffs- und Leistungsverwaltung

• Hoheitlich / nicht hoheitlich: Staat erfüllt entweder öffentliche Aufgaben oder eben nicht
• Eingriffsverwaltung: Eingriff in die Rechte und Freiheiten der Bürger
• Leistungsverwaltung: Staat erbringt Leistungen in Form von Sozialleistungen, Subventionen, etc.
• Bedarfsverwaltung: Für die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben beschafft sich der Staat Personal und andere Hilfsmittel
• Wirtschaftende Verwaltung: Staat tritt auf dem Wettbewerb als Anbieter auf

Formen:

• Verfügung
• Vollziehungsverordnung
• Privatrechtlicher Vertrag

- Je nach Handlungsform stehen unterschiedliche Rechtsschutzinstitute zur Verfügung.

- Bei der Wahl der Handlungsform hat der Staat grundsätzlich die Wahlfreiheit. Allerdings hat die Verfügung Vorrang. 

• Die Vollziehungsverordnung fusst auf einem Gesetz
• Sie wird als Vorstufe zur Verfügung angesehen & gibt der Verwaltung eine gewisse Sicherheit über das gesetzlich gebotene Tun und Unterlassen

• Ökonomischer Aspekt: Gerade in der Massenverwaltung können so eine Vielzahl von Fällen ohne vorgängige Verhandlungen erledigt werden.
• Materiellrechtliche/verfahrensrechtliche Funktion: Das materielle Recht wird in der Verfügung umgesetzt. Bildet Eingangstor zu Rechtsschutz.
• Demokratische/rechtsstaatliche Funktion: Dient dem öffentlichen Interesse. Verfügung gibt Rechtssicherheit (Urteils ähnlich), stellt Rechtsschutz sicher, Behörde ist an das Legalitätsprinzip gebunden.

• Es gibt ein Sammelbegriff, d.h. zahlreiche Begrifflichkeiten meinen "Verfügung": Genehmigung, Bewilligung, Ausweis, Anordnung, Ermächtigung
• Begriffselemente ergeben sich aus Art. 5 VwVG
  • Individuell-konkret: Person/Vielzahl von Personen werden  direkt angeschrieben
  • Einseitig (hoheitlich): wird von Behörde erlassen "Verwaltung hat das letzte Wort, selbst bei Mitwirkungspflicht, rechtliches Gehör, Verhandlungsspielraum"
  • Behörde: Alle, die eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen
  • Basierend auf einer Rechtsnorm: Norm muss öffentlich rechtlichen Charakter habe; kann geschriebenes Recht sein, aber auch Gewohnheitsrecht und allg. Rechtsregeln
  • Verbindlich: Kann vollstreckt werden; für beide Seiten verbindlich
  • Regelung von Rechtsverhältnissen: Mit Verfügung werden Rechte und Pflichten begründet (im Detail siehe die Aufzählung in Art. 5)
• Sachgesetze können von den Begriffselemente gem. Art. 5 VwvG abweichen

Nebenbestimmungen präzisieren eine Verfügung mit Rechten und Pflichten. Ohne diese Nebenbestimmung hätte unter Umständen eine Bewilligung/Konzession/Subvention nicht erteilt werden können.

• Befristung: bis zum Zeitpunkt XY
• Bedingung: künftiges ungewisses Ereignis (suspensiv: Bedingung, dass Rechte/Pflichten aus Verfügung abgeleitet werden können. Resulufiv: Rechte/Pflichten fallen dahin, wenn abedingungen nicht eingehalten werden)
• Auflage: Tun oder Unterlassen (kann mittels Vollstreckungsverfügung durchgesetzt werden)

• Gesetzesmässigkeit: Gesetzliche Grundlage oder mindestens einen engen Zusammenhang (darf nicht Sachfremd sein)
• Verhältnismässigkeit: Muss mildere Alternative sein als beispielsweise die Abweisung

Im Grundsatz unterscheidet man zwischen der Individual und der Allgemeinverfügung

Individualverfügung: individuell-konkret (kann aber auch eine Vielzahl von Adressaten gehen [z.B. Mieter der Strasse XY])

• Allgemeinverfügung: generell-konkret (Verkehrsanordnung oder Typengenehmigung)
  • Geschlossener Empfängerkreis: Empfänger sind zum Zeitpunkt des Verfügungserlasses klar
  • Offener Empfängerkreis: Empfänger sind zum Zeitpunkt des Verfügungserlasse nicht abschliessend festgelegt
  • Es handelt sich um einen konkreten Fall (also eine bestimmte Sache: Medikament, Strasse)

• Gestaltend (begünstigend oder belastend) oder verweigernd (Abweisung/Nichteintreten)
• Feststellungsverfügung
• Mitwirkungspflichtige Verfügung