RBF

Kritik am Neopluralismus-Konzept

• Schlechtere Organisationsfähigkeit allgemeiner Interessen; für spezielle Interessen einfacher -> Kritik von links sowie von staatsrechtlich-konservativer Seite
• Aus der Sicht ökonomischer Theorien: Trittbrettfahren (free-rider-problem)
• Pluralismus als gesellschaftliches Organisationsprinzip aus strukturellen Gründen konservativ: Kein Raum für die Austragung fundamentaler Konflikte
• Existenz von Monopolverbänden (E. Fraenkel), kein gleich starker Gegenverband -> Gemeinwohlfähigkeit von Politik?

Kritik am Neokorporatismus-Konzept

• Zugeschriebe Vorteile
  • Einbindung weniger, dafür aber repräsentativer Interessen (keine Zufälligkeiten der Einflussnahme)
  • gemeinsam getroffene Entscheidungen erhöhen die Akzeptanz (Ordnungsleistungen)
  • Erhöhung der Legitimität politischer Entscheidungen;
  • Aus der Sicht der Verbände: privilegierte Einflussnahme auf politische Entscheidungen
• Zugeschriebene Nachteile
  • Einbindung nur repräsentativer Interessen (offen für politischen Wandel?)
  • Tauschgeschäfte: kleinster gemeinsamer Nenner
  • Blockaden möglich

1. Interessengruppen sind notwendige Akteure in demokratisch legitimierten Prozessen (Offenheit des politischen Systems).
2. Sie tauschen Information und Expertise gegen Zugang zum politischen Prozess.
3. Je früher der Einfluss ansetzt, desto größer sind die Chancen auf erfolgreiche Einflussnahme.
4. Diskussionswürdig bleiben die ungleichen Ressourcen und Zugangsmöglichkeiten verschiedener (allgemeiner?) Interessen.

Konzepte: Zivilgesellschaft

• Freiwillige Vereinigungen und ihre Bedeutung für das friedliche Zusammenleben der Gesellschaft (Tocqueville)
• Stärkere Akzentuierung der „bottom-up“-Perspektive
• Aber: häufig Unterstützung durch den Staat (EU)
• Je nach wohlfahrtsstaatlichem/ordnungspolitischem Modell ist der Gedanke der „Staatsentlastung“ unterschiedlich stark ausgeprägt
   
• Stärkere ökonomische Leistungsfähigkeit aktiver Gesellschaften?
• Robustheit von Demokratien
• „Dunkle Seiten“ der Zivilgesellschaft: Aktivität sozial selektiv, Ausgrenzung von Gruppen, „Nimby-Prinzip“ (not in my backyard)
• Heute: Mediation von Konflikten greift auf demokratische Zivilgesellschaft zurück

Beispiele

• Greenpeace, WWF, Amnesty International, Human Rights Watch, Lokale Bürgerinitiativen, Tafeln, Lesepaten, ...

• Finanzierungsverträge vom 2. April 2009: Land Baden-Württemberg, Stadt Stuttgart, der Verband Region Stuttgart, Flughafen Stuttgart GmbH, DB Netz AG, DB Station & Service AG, DB Energie sowie DB AG
• Bundeseisenbahnen in ausschließlicher Kompetenz des Bundes (Art. 73,6a GG), aber S 21 als eigenwirtschaftliches Projekt der sich im Besitz des Bundes befindlichen DB AG; anders Strecke Wendlingen – Ulm, die sich im Bedarfsplan des Bundes befindet (Bundesschienenwegeausbaugesetz)
• Land mit freiwilligem, aber durch rechtsverbindliche Verträge (ohne Kündigungsrecht!) abgesicherten Anteil an der Finanzierung -> keine Ausführung von Bundesrecht durch das Land, keine PV
• Entscheidung nur über den Landesanteil an der Finanzierung möglich -> Probleme der finanziellen Kompensation
• Verfassungsrechtliche Probleme: Art. 60,3 LV BW:  Regierung kann auf Antrag eines Drittels der Mitglieder des Landtags eine von ihr eingebrachte, aber vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage zur Volksabstimmung bringen (keine VG!)
• CDU/FDP-DVP-Regierung mit verfassungsrechtlichen Problemen, Grüne/SPD jedoch nicht, da SPD das Projekt befürwortete, jedoch für einen Volksentscheid plädierte -> nach LT- Wahlen vom 27. März 2011 unproblematisch!

Beispiel Stuttgart 21: Kombination von parlamentarischen Verfahren (alle Ebenen),  Mediationsverfahren und direktdemokratischen Verfahren

Befriedung der Konflikte durch Volksentscheid vom 27.11.11

• Abstimmungsbeteiligung bei 48,3 Prozent
• Mehrheit von 58,8 Prozent gegen einen Ausstieg des Landes aus dem Finanzierungsvertrag
• Quorum von 33 Prozent der Wahlberechtigten wurde verfehlt.
  
  In diesem Fall: demokratietheoretisch problematischer Ablauf?

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Schlichtungsverfahren unter Vorsitz von Heiner Geißler (Oktober und November 2010), Anhörung von Sachverständigen, im Fernsehen live übertragen

-> Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten problematisch? – Problem der zeitlichen Anordnung verschiedener Partizipationsformen

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- Parlamentarische Legitimation: 25. Juli 2007 Zustimmung des LT BW mit 110 zu 22 Nein-Stimmen; im Stuttgarter Stadtrat seit 1995 mehr als 170 Sitzungen
- Befragung der Protestierenden: mehr als 50 % mit Hochschulabschluss, 77% schreiben sich einen Expertenstatus in politischen Fragen zu, glauben aber, ihre Meinung werde von Politikern nicht berücksichtigt -> selektives Sozialmilieu
- Überwiegend parteipolitisch grünes Milieu: Mehr als 61 % der Protestierer wählten bei den letzten LT-Wahlen die Grünen; etwa 80 % (Stand Oktober 2010) wollten bei den nächsten LT-Wahlen für die Grünen votieren

• Sozial selektives Protestmilieu: Einbeziehung einer repräsentativen Auswahl von Gruppen nötig
• Zeitpunkt: Mediation muss vor oder im parlamentarischen Verfahren eingesetzt werden, da Vertreter über keine den Abgeordneten vergleichbare Legitimation aus allgemeinen, freien Wahlen verfügen (De-Eskalation bei Konflikten)
• Kognitive Frames: verfestigte Positionen: Individuen nehmen keine neuen Argumente mehr auf; nur solche, die mit eigenen Positionen vereinbar sind -> Mediation zu spät

• ZG-Beteiligung setzte bisher den Beginn des Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahrens voraus -> Informationsnachteil, Misstrauen
• Neues Verwaltungsverfahrensgesetz: frühere Beteiligung von interessierten Bürgern/Gruppen
• Föderalismusproblem: Gemeinsame Entscheidungen, Planungen etc. von Bund und Ländern, teilweise EU – Wo soll und kann ein Volksentscheid angesiedelt sein? Partizipation bei territorial übergreifenden Problemlagen

• Parlamentarismus: Landesverfassung BW geht vom alten Dualismus zwischen Parlament und Regierung aus -> bei Konflikten zwischen beiden Regierungszweigen kann ein Volksentscheid anberaumt werden
• Neufassung erforderlich?
• Implementationsproblem: „Kein Partizipations-, sondern Vollzugsdefizit“ (Energiewende)

Merkmale eines „föderalen“ Systems

• Mindestens zwei staatliche Ebenen
• Eigenverantwortliche Entscheidungskompetenzen der Gliedstaaten
• Finanzielle Eigenständigkeit der territorialen Einheiten
• Zweite Kammer mit Möglichkeit, sich an der Willensbildung auf Bundesebene zu beteiligen (Veto)
• Keine der Ebenen verfügt allein über die Kompetenz, die Kompetenzen der anderen Ebene einzuschränken.

-> Vertikale Machtteilung als Verfassungsprinzip!

siehe Grafik

siehe Grafik

siehe Grafik

siehe Grafik

• Sicherung von Freiheitsrechten (Federalist Papers)
• Vertikale Gewaltenteilung, „checks and balances“
• Vervielfältigung von Wahl- und Partizipationsmöglichkeiten
• Erleichterung des Machtwechsels
   
• Regierungserfahrenes Personal -> „level-hopping“
• Bewahrung kollektiver, regionaler Identitäten
• Integration, Zusammenhalt
• Effizientes Regieren (Problemnähe)

Warum entstehen Bundesstaaten?..z.B….

• Nationalstaatswerdung (D 1871; USA)
• Ethnische, Sprachenkonflikte (Myanmar, CH, B), Friedenssicherung
• Territoriale Ausdehnung (UdSSR; Rus; D 1990), friedlich oder gewaltsam
• Abschaffung von Handelshemmnissen (USA 1787, heute: EU)
• Zentrifugale Entwicklungen eindämmen (B)

Gründzüge des Föderalismus

• Coming-together-Typ (wie USA), nicht Holding-together (Belgien)
• Norddeutscher Bund 1867, nach 1870/71 Erweiterung um süddeutsche Länder
• Zuständigkeiten zwischen Reich und Gliedstaaten nach Funktionen aufgeteilt (Verwaltung, Gesetzgebung)
• „Verwaltungskonnexität“
• Bundesrat als monarchisch-föderales Legislativorgan

• Länder existieren vor dem Bund
• Kontroverse Debatten im Parlamentarischen Rat
  • Senats- oder Bundesratsmodell?
  • Bundesrat als Gegenlager zum Parteienwettbewerb?
  • Repräsentation der Länder nach Einwohnerzahl oder
    gleiche Vertretung aller Länder?
• Abgeschwächtes Bundesratsmodell
• Verwaltungskompetenz im Bundesrat
• Verteilung der Kompetenzarten auf die föderalen Ebenen (Verwaltung, Gesetzgebung)
• Abgestufte Ländervertretung im Bundesrat

Föderalismus und Deutsche Einheit

• Länder in der DDR 1952 in Bezirke überführt
• Bezirkstage der DDR: 1958 Auflösung
• „Matrjoschka-Prinzip“: zentralistischer Einheitsstaat
• Zusammenbruch DDR 1989 -> Föderalisierung
• „Ländereinführungsgesetz“ 15.7.1990
• Beitritt der neuen Länder (Art. 23 GG alt)

• In jungen föderalen Demokratien Tendenz zur Einschränkung des pluralistischen Parteienwettbewerbs
• In föderalen Demokratien können autoritäre Regime in den Gliedstaaten existieren
• Deparlamentarisierung und Stärkung der Exekutiven durch Verhandlungen zwischen Regierungen/Verwaltungen

Vorteile dezentraler Aufgabenbearbeitung

• „Authentische“ lokale Informationen
• Problemnähe
• Keine Entscheidungsüberlastung
• Mehr Kontrolle durch Regierte
• Ideenwettbewerb zwischen unteren Einheiten um die beste Lösung
  -> Beispiel: Schulpolitik?

Effektivitätsprobleme, weil...

• „Spillovers“, externe Effekte
• Kompensationen durch politische Verhandlungen
  • Machtverhältnisse
  • Veto
  • Fiskalische Asymmetrien
• Aufgaben auf ungeeigneter Ebene angesiedelt

• BAMF (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge): Bearbeitung der Asylanträge, 60 Außenstellen in Ländern
• Länder: zuständig für Erstaufnahme, Registrierung, Unterbringung
• Kommunen: Aufenthaltserlaubnis, Amtshilfe für Länder (Notunterkünfte)

föderale Probleme

• Ungleiche Lastenverteilung zwischen Ländern
• Fragmentierte Zuständigkeiten
• Überlappung von Zuständigkeiten B – L
• Nicht kompatible IT-Verfahren
• Koordinierung unterschiedlicher Politikfelder nötig
   
• Kein föderaler Wettbewerb um die beste Lösung?
• Fallen Regelungsbedarf und Kompetenzen auseinander?
• Kompetenzen auf falscher Ebene angesiedelt?
• Mehr Bundeszuständigkeiten erforderlich?
• Probleme werden „zerkleinert“, kein großer Wurf?

• Vetospielertheorie: Je größer die Policy-Distanz zwischen den Vetospielern und je heterogener sie sind, desto weniger entfernen sich politische Lösungen vom Status quo
  -> egoistisch-rationale Akteure nutzen Blockadepotenzial
  -> größer bei unterschiedlichen Policy-Positionen
   
• Spieltheorie: Ständige Kooperation von Bund und Ländern
  -> „Tit for Tat“; „Gesetz des Wiedersehens“ verstärkt kooperative Lösungen
  -> Blockaden eher unwahrscheinlich, auch bei egoistisch-rationalen Akteuren
   
• Transaktionskosten: im kooperativen Föderalismus geringer, da ständige Kooperation
  -> Kooperative Lösungen wahrscheinlich, keine Aussage über unterschiedliche Positionen
  
  -> Unterschiedliche Vorhersagen über das Blockadepotenzial des Bundesrates möglich

Zweite Kammern

• Kammern, die keine allgemeine Volksvertretung darstellen (sondern z.B. territoriale oder ständische Repräsentation)
• Symmetrischer und asymmetrischer Bikameralismus: Unterscheidung starker (Konsensdemokratie) und schwacher (Mehrheitsdemokratie) zweiter Kammern
• Vetomacht abhängig von demokratischer Legitimität und Kompetenzen im Gesetzgebungsverfahren
   
• Kontrollfunktion gegenüber der ersten Kammer: Gewaltenteilung (Schutz vor „Tyrannei der Mehrheit“, insb. in unitarischen Staaten)
• Repräsentationsfunktion territorialer Einheiten oder gesellschaftlicher Minderheiten (insb. in Bundesstaaten)
• Frage der Legitimität: Wer wird repräsentiert? Kumulation verschiedener Interessen und Rollen?
• Frage der Effizienz: Steigerung oder Blockade?

• Zusammensetzung nach Art. 51 GG: aus Mitgliedern der Regierungen der Länder
• 69 Stimmen, abgestuftes Stimmengewicht je nach Einwohnerzahl
• „Ewiges Organ“, das sich fortlaufend erneuert
• Keine gleichzeitige Mitgliedschaft in Bundestag und Bundesrat möglich (-> Inkompatibilität), sonst Durchmischung von Legislative und Exekutive (-> Gewaltenteilung)
• Nur einstimmige Stimmabgabe eines Landes möglich (Stimmführer) -> Vertretung der Länder als Ganzes
• Kein freies Mandat, Mitglieder haben die zuvor im Kabinett beschlossene Linie der Landesregierung zu vertreten

Zweite Kammern: Der Bundesrat

• Keine Gleichberechtigung im Gesetzgebungsprozess, aber starke Kammer bei Zustimmungsgesetzen
   
•  „Unechte“ zweite Kammer: Landesexekutiven übernehmen legislative Funktionen  -> keine strikte Gewaltentrennung
   
• Indirekte Legitimierung: Repräsentation von Landesinteressen, aber auch gesamtstaatlicher und parteipolitischer Interessen
   

Rollen von Bundesratsmitgliedern

• siehe Grafik

• 16 Ausschüsse, weitgehend spiegelbildlich zur Ressortverteilung der BReg geschnitten, tagen nicht öffentlich
   
• Ausschüsse sind einander gleichgestellt; alle Empfehlungen werden dem Plenum vorgelegt
   
• Sachverstand der Verwaltung in der Gesetzgebung
   
• Vorbereitung der Materien in den Fachreferaten der Landesministerien -> Ressortprinzip
   
• „Ständigen Sitzungsvertreter“, d.h. Beamte: keine Änderung des im Landeskabinett beschlossenen Stimmverhaltens möglich
   
• Bei umfangreichen Vorlagen oft mehr als 100 Empfehlungen, die straff abgestimmt werden

Aktuelle Stimmenverteilung im Bundesrat

• siehe Grafik

Opposition als "Wider- bzw. Gegenlager" zur Regierungsmehrheit?

• R-Länder: entsprechen der Zusammensetzung der Regierungsmehrheit im Bundestag
• O-Länder: entsprechen der Zusammensetzung der Opposition im Bundestag
• M-Länder: sind aus einer Partei, die im BT der Regierungsmehrheit angehört, und einer Partei, die der Opposition angehört, zusammengesetzt -> bei Nichteinigung im Landeskabinett Stimmenthaltung
  
   
• Kann sich eine Landeskoalition nicht auf ein Stimmverhalten einigen, enthält sie sich i.d.R. der Stimme
• Stimmenthaltungen wirken wie Nein-Stimmen!

siehe Statistiken Folien 23-26

• Es scheiterten nie mehr als 3,2% aller Gesetze am Bundesrat
   
• Nicht die Zahl abgelehnter Vorlagen, sondern die Selbstbeschränkung der Bundesregierung ist maßgeblich -> „Autolimitation“
   
• Bei deutlichen „oppositionellen“ Mehrheiten im BR sucht die BReg schon im Vorfeld den Kompromiss;
   
• auch: Zerlegung von Gesetzen in zustimmungspflichtige und einfache „Teile“
   
• Bei knappen oder unklaren Mehrheiten (M-Länder) eher durchsetzungsorientierte Verhandlungsstrategien

• Oft dominieren landespolitische Interessen im BR (v.a. bei Finanzen, Steuern etc.), auch bei distributiver Politik
   
• Parteipolitischer Wettbewerb v.a. bei gesellschaftlich stark polarisierten Materien (Zuwanderungsgesetz 2002)
   
• Bund-Länder-Konflikte auch innerhalb der Parteien, keine eindeutige Fraktionsbildung im Bundesrat
   
• Asymmetrische ökonomische Entwicklungen (Deutsche Einheit!) vergrößern die Vielfalt von Länderpositionen;
   
• Länderregierungen mit eigenständiger Legitimation, keine Hierarchie mit Bundesparteien an der Spitze
   
• Wachsende Zahl an Wechselwählern -> landespolitische Aspekte gewinnen an Gewicht

1. Der Bundesrat ist als zweite Kammer außergewöhnlich: Landesexekutiven nehmen gesamtstaatliche legislative Funktionen wahr.
    
2. Der Verwaltungssachverstand prägt die Arbeitsweise des Bundesrates und seiner Ausschüsse: Länder sind für den Vollzug von Bundesgesetzes zuständig.
    
3. Bundesratsmitglieder tragen verschiedene „Hüte“: den gesamtstaatlichen, den des Fachressorts, den landespolitischen, den parteipolitischen -> Rollenkonflikte.
    
4. Der Bundesrat ist nicht zuvorderst eine Nebenopposition, auch wenn er mitunter diese Rolle einnimmt.
    
5. Ein wesentlicher Effekt der Vetoposition des Bundesrates ist die Selbstbeschränkung der Bundesregierung.
    
6. Es gelingen auch große Politikwechsel.