RBF

Persönliche und politische Dimension
• Teilhabe an der Autorität hoher staatlicher Ämter  
• Einfluss im Parlament von der Regierungsbank aus  

Zugehörigkeit zum Kabinett
• Regierung als Beschlussorgan und Koordinationsorgan zwischen Ressorts
• Regierungsdisziplin, kann aber vor einer Entscheidung im Kabinett seine Position vertreten

Leitung des Ministeriums
• Organisationsgewalt
• Letztverantwortung

• Oberste Behörde
• Einheitlicher Aufbau auf allen Ebenen
• Bürokratische Organisation mit Arbeitsteilung, hierarchischer Kommunikation und Einliniensystem, Professionalisierung
• Einheiten:
  • Minister
  • Staatssekretär (parl. beamtet)
  • Abteilungen mit Referaten

• *21. April 1864 in Erfurt
• †14. Juni 1920 in München
• Deutscher Soziologe und Nationalökonom
• 1894 Lehrstuhl für Nationalökonomie an der Universität Freiburg, 1896 Heidelberg, 1919 München

• Herrschaft kraft Wissen
• Fachlich geschulte Berufsbeamte
• Amtsführung im Büro
• Kontinuierliche Behörde mit fester Kompetenzverteilung
• Monokratische Leitung und hierarchischer Instanzenzug
• Strikte Regel- und Rechtsbindung
• Schriftlichkeit der Amtsführung
• Lebenszeitprinzip; festes Gehalt
• Amtstreuepflicht, gilt einem unpersönlichen, sachlichen Zweck

• Verwaltung mit politischer Initiativfunktion
• Planende bzw. politische Verwaltung unverzichtbar
• Politisch mit- und vorausdenkende Beamte nötig
• Teamarbeit, vernetzte Kommunikation, Bürgerorientierung und informelle Absprachen
• Lernende Verwaltung: Handlungsspielräume und Flexibilität
• Kooperativer Stil und Verhandlungen mit externen Akteuren
• Wahl zwischen Handlungsalternativen

• Häufigste Studienrichtung: Jura (55%), gefolgt von WiSo (18%)
• Juristenanteil seit 1949 rückläufig
• Typus des reinen Laufbahnbeamten, der unmittelbar nach dem Studium in den öffentlichen Dienst eintritt, lag 1999 bei rund 50% der Spitzenbeamten.
• Zwischen Verwaltungs- und Wirtschaftselite ist die Personalzirkulation ebenso schwach wie zwischen Verwaltung und Politik.
• „…in Verbindung mit der häufigen sozialen Herkunft aus Beamtenfamilien (kann man) durchaus von einer für Deutschland typischen, über das Berufsbeamtentum in Verbindung mit dem Jurastudium vermittelten Staatsaffinität der Exekutivpolitiker sprechen“ (Derlien 2008: 303).

Kein direkter Zusammenhang zwischen sozialer Herkunft und Werthaltungen!

• Politische Beamte:
  • Versetzung in den einstweiligen Ruhestand wegen fehlenden Vertrauens der Regierung oder Vorgesetzten möglich.
  • Unterschiedliche Regelungen in Bundes- und Landesgesetzen
  • Z.B. Staatssekretäre, Ministerialdirektoren (AL)
     
• Nachfolgende Studien beziehen sich auf politische Beamte!

• Formale Politisierung der Beamten: von der Mitgliedschaft in einer Partei geprägt
• Funktionale Politisierung: politische Aspekte werden von der Verwaltung antizipiert

• Wachsende Zahl von höheren Ministerialbeamten, die eine Unterstützung der bisherigen Ressortpolitik selbst dann befürworten, wenn sie im Widerspruch zu einem neuen politischen Kurs nach einem Regierungswechsel steht.
   
• Bindung an eigene fachliche und politische Überzeugungen verdrängt das Rollenverständnis des loyalen, der rechtmäßigen Regierung verbundenen Bürokraten Weber’schen Typs.

TABELLEN BEACHTEN!

1. Organisation von Ministerien und Kanzleramt ähneln sich, sie bilden "kommunizierende Röhren". Selbiges gilt für Parlament und Regierung (Ministerialbürokratie)
    
2. Der Werber'sche Idealtypus der Verwaltung existiert nicht in seiner Reinform
    
3. Die Ministerialbürokratie ist heute eher eine planende und steuernde Verwaltung. Dies wirkt sich aus zugunsten einer funktionalen Politisierung
    
4. Es gibt typische Profile der Herkunft von Beamten (Jura, Beamtenfamilien), die sich jedoch langsam ändern
    
5. Höhere Ministerialbeamte verstehen ihre Rolle ehestens im Sinne des Expertentums und als Problemlöser, schätzen aber die politische Seite ihrer Arbeit
    
6. Das Ausmaß formaler Politisierung ist in Führungspositionen relativ hoch

Stabile, auf Dauer angelegte Regelsysteme, die Handeln vorhersehbar machen -> Institutionen schaffen soziale Ordnung

Formale Institutionen
„Gesatzte“ Regeln, durch Sanktionen abgestützt -> niemals vollständig!
Bsp.: Verfassung, Gesetze, Statuten

Informale Institutionen
Sozial geteilte Regeln, nicht geschrieben oder explizit geschaffen, außerhalb ‚offizieller‘ Kanäle kommuniziert
Bsp.: Klientelismus; Gerechtigkeitsregeln

• Können formale Regeln stützen
   
• Können formale Regeln unterminieren
   
• Aus ihnen können formale Regeln entstehen ("Institutionalisierung")

• Sicherheit, Berechenbarkeit
   
• Entlastung, weil "Transaktionskosten" gesenkt werden
   
• Entpersonalisierung von Herrschaftsbeziehungen: dauerhafte Einrichtungen (M.Weber)
   
• Normativer Eigenwerk
   
• Strukturieren Verhalten und strategisches Handeln, legen es jedoch nicht fest

• Zusammenschluss (politischer Parteien) zur Durchsetzung ihrer Ziele, die sie jeweils allein nicht realisieren können
   
• Unabhängigkeit der Parteien bleibt erhalten
   
• Befristung der Zusammenarbeit
   
• Mischung aus Wettbewerb und Kooperation -> typisch für Parteienkoalitionen

• "Freestyle bargaining": Kein "Formateur"
   
• "Wunschkoalition" nicht immer möglich
   
• Koalition aus programmatisch "benachbarten" Parteien -> geringe "policy distances"
   
• Analyse von Wahlprogrammen: Konfliktlinien
   
• Oft "minimal winning coalitions"
   
• Oft Zweiparteien-Koalition -> Verhandlungskosten steigen mit der Zahl der Parteien
   
• Strategische Position einer Partei prägt Verhandlung:
  • central player
  • dominant player
  • Medianpartei

• Wahlkampfphase: "Koalitionssignale", bei unsicheren Wahlausgängen weniger üblich
   
• Verhandlungsphase: Aushandlung des Koalitionsabkommens
   
• Formale Wahl des Bundeskanzlers nach Art. 63 GG

Grafik: Verhandlungsphase: Institutionalisierung

• Politischer Vertrag -> Vertrauen bei gleichzeitigem Wettbewerb
   
• Unvollständiger Vertrag, "Arbeitsprogramm"
   
• Bestätigung durch Parteigremien -> Bindung der Parteibasis an KV
   
• Tendenz zur Veröffentlichung und Formalisierung
   
• Policies, Offices, Rules
   
• Absprachen über Politikinhalte nehmen zu -> Länge der Verträge!

• Kleine Koalitionspartner: Inhaltliche Festlegung der Zuständigkeitsbereiche des Partners
   
• Formelkompromisse, Ausklammern, Entscheidungsvertagung
   
• Uneinigkeiten im Vertrag -> Regierungskonflikte
   
• Einbindung der Ministerialbürokratie, detaillierter Vertrag
   
• Föderale Parteien: "Zuarbeit" von Landesregierungen

• Verteilung von Ämtern, Einschränkung der Personalkompetenz des Bundeskanzlers
   
• Ressortzuschnitt als Verhandlungsmasse
   
• "Gamson-Regel" (proportionale Verteilung gemäß Mandatsanteil)
   
• Aber: kleine Koalitionspartner leich überproportional mit Ämtern ausgestattet

cc

1. In Deutschland werden meisten ideologisch kompakte Mehrheitskoalitionen gebildet
    
2. Es gibt keine formalen Regeln, die den Prozess der Regierungsbildung strukturieren
    
3. Koalitionsverhandlungen haben weitgehend informalen Charakter; ohne informale Verhandlungen wäre eine Regierungsbildung i.d.R. nicht möglich
    
4. Es haben sich informale Regeln über Koalitionsverhandlungen herausgebildet
    
5. Ausbildung fester politischer Regeln für den Regierungsalltag von Koalitionen
    
6. Mit Ausnahme von 1998 wurde bei Regierungsbildungen im Bund jeweils nur eine Partei ausgetauscht -> Kontinuität und Weitergabe von Erfahrungen
    
7. Informalität liegt in der Logig des Mehrparteiensystems und der damit verbundenen Machtteilung

• Weltweite Zunahme direktdemokratischer Elemente
• Meistens: Ergänzung repräsentativer Verfassungen
• Begriff: Wer löst einen Volksentscheid aus bzw. wer ist der Urheber des Abstimmungsvorschlages?
   
• Formen, die jeweils einen Idealtyp direkter Demokratie charakterisieren (Vorsicht: unterschiedliche Begriffsverwendungen!):
• Ein Volksentscheid kann (verfassungs-)rechlich vorgeschrieben sein (obligatorisches Referendum),
• von einem Staatsorgan initiiert oder
• durch eine Gruppe von Bürgern ausgelöst werden (Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid, fakultatives Referendum)
   
• Volksbefragung: Stimmberechtigten werden zu einer bestimmten Frage um Meinungsäußerung gebeten, ohne dass das Ergebnis der Befragung für den Gesetzgeber verbindlich ist
• Alle Initiativformen können in ihrer Wirkung bindend (dezisiv) oder lediglich beratend (konsultativ) sein
• Wirkung dieser verschiedenen Formen ist höchst unterschiedlich: Volksgesetzgebung (von unten - Vetofunktion) vs. Plebiszit (von oben)

• Direkte Demokratie ist populär: Rund 58 % der Deutschen sprechen sich für eine Direktwahl des Bundespräsidenten aus

• Unmittelbar nach dem Volksentscheid zum Ausstieg aus der Landesfinanzierung von Stuttgart 21 in Baden-Württemberg (2011) wünschten sich 74 Prozent der Deutschen mehr Volksentscheide. Dabei sprachen sich rund 90 Prozent der Anhänger der Linken und 60 Prozent der Anhänger von CDU/CSU für mehr Volksentscheide aus.

• Nach Brexit: 49 % der Befragten sind der Meinung, Volksabstimmungen brächten keine besseren Entscheidungen
• 71% der Grüne-Anhänger, 58 % der Unionsanhänger und 41% der Linke-Anhänger sind dieser Meinung

• „Repräsentation ist die rechtlich autorisierte Ausübung von Herrschaftsfunktionen durch verfassungsmäßig bestellte, im Namen des Volkes, jedoch ohne dessen bindenden Auftrag handelnde Organe eines Staates oder sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt, die ihre Autorität mittelbar oder unmittelbar vom Volk ableiten und mit dem Anspruch legitimieren, dem Gesamtinteresse des Volkes zu dienen…“
   
• „Nur, wenn den plebiszitären Kräften innerhalb der Verbände und Parteien ausreichend Spielraum gewährt wird, kann eine Repräsentativverfassung sich entfalten“.
   
• Der Anteil der sog. „kritischen Demokraten“ – das sind jene, welche die Demokratie an sich zwar unterstützen, die aber ihrem konkreten Funktionieren kritisch gegenüberstehen – liegt heute bei 40 bis 50%. Diese sprechen sich mehrheitlich, zu beinahe 60%, für eine direkte Demokratie aus.

• Plebiszitäre Elemente kein zentrales Thema der Verfassungsberatungen; antiplebiszitäre Wende erst im Sommer 1948
   
• Die negativen Weimarer Erfahrungen spielten in allen Argumentationen eine Rolle, sie wurden aber jeweils im Sinne der jeweiligen politischen Option interpretiert.
   
• GG nicht durch das Volk, sondern durch Votum der westdeutschen Landtage ratifiziert -> Teilung Deutschlands und Zuspitzung des Ost-Westkonflikts nach 1948

-> Superrepräsentative Verfassung (Ernst Fraenkel)?
-> Heute: zahlreiche Möglichkeiten direktdemokratischer Partizipation in den Ländern und Gemeinden, nicht aber auf Bundesebene
 

• These des Staatsfragments
• Die Londoner Sechsmächtekonferenz forderte die Abstimmung der Landesvölker, wobei die Bevölkerung von zwei Dritteln der Länder zustimmen sollte. Damit hätten vier kleine Länder das GG zu Fall bringen können, und in diesem Fall hätte der Besatzungsstatus weiter gegolten.
• Berlinblockade: Eine Ablehnung des GG war deshalb bis zum Ende der Verfassungsberatungen nicht auszuschließen.
   
• Gesellschaftsvorstellungen: Vorstellungen von Demokratie: Gewaltenteilung und Föderalismus nicht durch ein unkalkulierbares Votum der Bevölkerung außer Kraft setzen;
• Soziale Mehrheitsdemokratie: SPD: Handlungsfähigkeit des Parlaments sichern, da Reformen nicht über ständige VE zu erreichen wären (-> Strategiefähigkeit; heute: Frage der Reformfähigkeit über Plebiszite);
• Ablehnung von Verantwortung durch Volksvertreter?

• Art. 20,2 GG: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“
• Ausnahme: Art. 29 GG: Länderneugliederung
   
• Volksentscheid in den betroffenen Ländern, zuvor Bundesgesetz
• Mehrheit erforderlich in den betroffenen Gebietsteilen, deren Landeszugehörigkeit geändert werden soll
• Zweidrittelregelung: Ablehnung unbeachtlich, wenn in einem Gebietsteil eine 2/3-Mehrheit der Änderung zustimmt, es sei denn, dass im Gesamtgebiet des betroffenen Landes eine Mehrheit von zwei Dritteln die Änderung ablehnt

• Nichtraucherschutz in Bayern (Juli 2010)
• CSU/FDP: Lockerung des Nichtraucherschutzes nach Landtags-Wahlen 2008
• 37,7% der Stimmberechtigten nehmen teil, 61% für strikten Nichtraucherschutz;
• In Bayern 70% Nichtraucher;
• Raucherinitiativen stellen Entwurf als Wahl zwischen individueller Freiheit und staatlicher Intervention dar ohne Erfolg; Nichtraucher stehen Interventionen offener gegenüber;
• Polarisiertes Stimmverhalten;
• Insgesamt aber befriedende Wirkung

• Hamburger Schulreform  (2010)
• Inhalt: Primarschulen bis zur 7. Klasse; Stadtteilschule; Abschaffung des Elternwahlrechts; Aufbrechen sozialer Selektivität -> „Nimbus einer links-autoritären Intervention in die Bildungsautonomie der Familien“
• Alle Parteien unterstützen Schulreform (Angebot der CDU/GAL nach Volksinitiative);
• Initiative WWL mit ausgezeichneter Infrastruktur und finanzieller Ausstattung dagegen; besteht aus Mittel- und Oberschichtangehörigen
• Mediationsversuch schlägt fehl;
• Niedriges Quorum von 20% bei VE; bei VB sogar nur 5%
• Beteiligung von 39,3%; 22,4% der Wahlberechtigten und 54,4% der Abstimmenden für die Initiative;
• Ergebnisse: VE begünstigt Ingroups; CDU-Wählerschaft in WWL; Personal an Gymnasien mobilisiert

• Kaum Bevölkerungsgruppen, die bisher politisch abstinent sind
• In erster Linie die bereits in Parteien, Verbänden und Vereinen Aktiven
• Bestimmte soziale Eigenschaften überdurchschnittlich vertreten: politisch interessiert, politisch aktiv, höher gebildet, intensive Mediennutzung, stark entwickeltes politisches Selbstbewusstsein

• Diskriminierungseffekte: „Männer, Personen mit höherer Bildung, höherem Einkommen und Berufsstatus, mittlere, sozial integrierte Altersgruppen partizipieren stärker als Frauen, Personen mit geringerer Bildung, tieferem Einkommen und Berufsstatus sowie Junge, Alleinstehende und weniger seßhafte Personen.“

→Verdoppelung von Partizipationschancen

• Initiative und Referendum machen Regierung und Parlament sensibel für Tendenzen der öffentlichen Meinung -> antizipatorische Wirkung;
• ermöglichen einzelnen Interessengruppen eher als politischen Parteien für ihre Sonderinteressen zu mobilisieren;
• Geld als einflussreichster Faktor für den Ausgang von Abstimmungen.
• DD wirkt tendenziell gegen eine Veränderung des Status quo;
• Kann in polarisierten Situationen zu einer Befriedung beitragen;
• Wirken tendenziell gegen einen Ausbau von Minderheitenrechten;
• Ingroups werden tendenziell bevorzugt, weil diese mit ihren Werten eher von der gesellschaftlichen Mehrheit akzeptiert werden -> Bedeutung von Rechtsprüfungen
• Wirken tendenziell gegen eine höhere Besteuerung -> öffentliche Aufgaben sind tendenziell unterfinanziert;

International:

• Schweiz als das Land mit den meisten Plebisziten (aber: Konkordanzdemokratie!)
• v.a. in Italien, Slowenien, Lettland, Irland, Dänemark und Litauen gut ausgebaut, in Italien sog. abrogative Referenden
• Subnationale und lokale Ebene: Deutschland führt die 30-Staaten-Liste mit 53 regionalen und 1763 lokalen Referenden an (bis 2008); auch in Polen starke Nutzung, dort meistens aber zur Abwahl von Amtsträgern (Initiierung durch unterlegene Kandidaten!)

• Verbände in Demokratien: vermittelnde Funktion zwischen Staat und Gesellschaft
   
• Vielfalt heterogener Interessen als Grundlage freiheitlicher Gesellschaften
   
• Ausbalancierung verschiedener Interessen verbürgt Gemeinwohl, dieses entsteht im Ergebnis des politischen Prozesses
   
• Zivilgesellschaftlich gestützte Demokratie: aktive Gesellschaften generell ökonomisch leistungsfähiger?

Art. 9 GG: Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit

„(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzten zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet…“
 

• Vereinigungen können vom Staat nicht erzwungen werden (Freiwilligkeit) -> anders bei Kammern und Innungen (staatliche Hoheitsfunktionen)
• Kein Recht für Personen, von einem Verein aufgenommen zu werden
• Verbände nicht ranggleich mit Parteien (Art. 21 GG): nur grundrechtlicher Verfassungsschutz, da Verbände nicht durch Volkswahlen legitimiert sind
   
• Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (nicht: Parteien, Religionsgemeinschaften): Innenleben der Vereine in der Satzung geregelt (z.B. Greenpeace, Gewerkschaften)
• Gesetzgeber darf keine „Binnendemokratisierung“ vorschreiben
• Wenn privatrechtlicher Status (kein e.V.): Schutz vor staatlichen Eingriffen -> BGB
• GO des Deutschen Bundestages (z.B. § 70: Öffentliche Anhörungssitzungen in Ausschüssen)
• GGO der Bundesministerien: Beteiligung von Verbandsvertretern bei der Vorbereitung von Gesetzen: Information, Expertenwissen, Legitimation
• Lobbyliste Deutscher Bundestag